Wie der Staat Steuern lernte

Im Jahr 1653 erhoben sich im Emmental und im Entlebuch die Bauern gegen die Berner beziehungsweise Luzerner Obrigkeit. Die Gründe für den Aufstand, der in den Bauernkrieg mündete, mögen heutigen Ohren bekannt vorkommen: Geldpolitik und Steuern. Viele eidgenössische Orte steckten in argen finanziellen Schwierigkeiten. Um diese zu lösen, entwertete etwa die Berner Obrigkeit das eigene Geld, indem sie den Münzen weniger Silber beimischte, ihren Nennwert aber beibehalten wollte (was erwartungsgemäss nicht lange gut ging). Zugleich führte sie eine neue Steuer ein. Auch Luzern wollte die Bürger stärker belasten. Das alles kam bei den Untertanen nicht gut an. Die Bauern rebellierten gegen ihre Herren. Zwar scheiterte der Aufstand. Die Obrigkeiten in Bern und in anderen Orten hatten aber ihre Lektion gelernt und waren in der Folge vorsichtig mit der Einführung und Erhöhung von Steuern und Abgaben. Aus diesem Grund gelang es ihnen auch nicht, stehende Heere zu etablieren: Es fehlte schlicht das Geld.

Der moderne Staat ist ein Steuerstaat. Demgegenüber mussten die Obrigkeiten in der Alten Eidgenossenschaft mit Einnahmen aus Grundlasten, Zehnten, Gerichtsgebühren, Unternehmensgewinnen und Zöllen gut haushalten, um den inneren Frieden zu wahren und ihren aristokratischen Lebensstil zu finanzieren. Moderne Nationalstaaten hingegen haben den Anspruch, ihre Bevölkerung zu bilden, zu versorgen und zu kontrollieren. Dafür braucht es Steuern. Und um Steuern zu erheben, braucht es Informationen über die Bevölkerung und ihre wirtschaftliche Tätigkeit. Diese Informationen zu sammeln, zu verifizieren und darauf basierend die Steuern einzutreiben, erfordert eine Bürokratie. Die Ausbildung des modernen Staates ist daher eng verzahnt mit der Besteuerung.

Die Eidgenossenschaft ist dabei im europäischen Vergleich eine Nachzüglerin. Bis zum Einmarsch der Franzosen und der Errichtung der Helvetischen Republik 1798 erhoben die Alten Orte fast nie direkte Steuern. Ausnahmen gab es meist nur zu Kriegszeiten oder in anderen Krisensituationen. Erst im 19. Jahrhundert begannen die Kantone, regelmässig direkte Steuern zu erheben. Basel-Stadt führte 1840 als erster Kanton eine Einkommenssteuer ein. Der 1848 gegründete Bundesstaat dagegen erhob lange keine Steuern und griff erst in den Weltkriegen darauf zurück. Die Wehrsteuer (später direkte Bundessteuer) oder die Warenumsatzsteuer (später Mehrwertsteuer) wurden dabei als vorübergehende Einnahmequellen angekündigt, die sich als äusserst langlebig erwiesen. Bis heute ist diese Besteuerung ein Provisorium; die Bundesverfassung hält in den Übergangsbestimmungen zu den Artikeln 128 und 130 fest, dass direkte Bundessteuer und Mehrwertsteuer bis 2035 befristet seien. Sie müssen dann wieder vom Volk bewilligt werden.

Genossenschaftliche Tradition

Die Geschichte der Steuern ist eine Geschichte des Ringens zwischen dem Staat, der seinen Einflussbereich auszudehnen versucht, und den Bürgern, die möglichst wenig belastet werden möchten. Dass in diesem Ringen die Bürger in der Schweiz lange die Oberhand behielten, hat laut dem Historiker Daniel Schläppi im wesentlichen zwei Gründe. Zum einen lebten die Alten Orte relativ gut von den ausländischen Pensionen für Solddienste sowie von direkten Einnahmequellen, etwa dem Verkauf von (in Form von Zehnten oder Zinsen erhaltenem) Korn oder Salz. Dies reduzierte den Druck, die Bürger direkt zu besteuern. Zum anderen hat die Schweiz eine lange Tradition lokaler Selbstverwaltung: Genossenschaftlich geprägte Organisationen wie Gemeinden oder Korporationen erfüllten und erfüllen eine Vielzahl öffentlicher Aufgaben. Die Mittel dazu bezogen sie aus ihren eigenen Tätigkeiten und Besitztümern. Die Burgergemeinde Bern verdient mit Immobilien und Finanzanlagen bis heute Millionen und finanziert damit Kultureinrichtungen, Bildungsstipendien und ein eigenes Altersheim.

Die Ausgabenpolitik dieser Gemeinwesen war strikt: Leistungen mussten aus den laufenden Einnahmen gedeckt werden; Schulden waren tabu. Es galt das Ideal des «wohlfeilen Staates», der sparsam nimmt und sparsam ausgibt.¹

Die Existenz dieser selbstverwalteten Institutionen machte es für die Zentralgewalt schwierig, sich auszudehnen. Politische Teilhabe und verbriefte Nutzungsrechte gaben den Bürgern relativ viel Macht – und sie nutzten diese, um…