Steinwurf im Glashaus

Der Staat tut das, was alle Monopolisten tun: er missbraucht seine Monopolmacht. Und weil er gewichtige Monopole hat, ist auch der Machtmissbrauch gewichtig, zum Beispiel bei seinem Gesetzgebungsmonopol: so müsste er eigentlich Gesetze geben, die ausnahmslos für alle gelten, für Kleine wie für Grosse, für Schwache und für Mächtige – und selbstverständlich auch für ihn selbst, den Staat. Doch eben dies missachtet er beharrlich, sich selbst nimmt er von gesetzlichen Beschränkungen aus: er predigt Wasser und trinkt Wein.

Ein aktuelles und prominentes Beispiel: die unlängst von der Bundesversammlung verabschiedete Zu-gross-um-zu-Fallieren-Gesetzgebung (Too Big To Fail, TBTF). Mit ihr werden strenge und sehr eingreifende Vorschriften für sogenannt systemrelevante Unternehmen erlassen. «Systemrelevant» – sagt der staatliche Gesetzgeber – seien Unternehmen dann, wenn sie Leistungen erbringen, die für die Volkswirtschaft unverzichtbar sind. Und dann, wenn diese Leistungen im Konkursfall nicht nahtlos von anderen Anbietern erbracht werden können. Solche Systemrelevanz ortet der staatliche Gesetzgeber etwa bei den beiden Grossbanken mit ihren volkswirtschaftlich unverzichtbaren Leistungen, beispielsweise des landesweit verzweigten Zahlungsverkehrs.

TBTF-Regeln

Was nun beinhalten die TBTF-Vorschriften? Sie umfassen eine Kombination verschiedener Massnahmen mit je unterschiedlichen Ansätzen: Zum einen soll die Systemrelevanz der betreffenden Unternehmen möglichst reduziert werden. Zu diesem Zweck sollen Klumpen- und sogenannte Gegenparteirisiken rund um die systemrelevanten Grossunternehmen abgebaut beziehungsweise monopolträchtige Einflussballungen verringert werden. Sie als solche verbieten will man zwar nicht, aber besser wäre es schon – so der Grundtenor –, es gäbe sie in einer besseren Zukunft überhaupt nicht mehr. Zum anderen soll präventiv darauf hingewirkt werden, dass systemrelevante Unternehmen – so sie sich nicht vermeiden lassen – möglichst geringe Gefahr laufen, zu fallieren. Zu diesem Zweck wird vorgeschrieben, dass sie ein speziell hohes Eigenkapital äufnen und aufrechterhalten müssen. Je höher die Systemrelevanz des Unternehmens, desto höher muss der Eigenkapitalpuffer sein, je nachdem bis gegen (teure) 20 Prozent der risikogewichteten Aktiven. Ebenso muss jederzeit eine überdurchschnittlich hohe Liquidität verfügbar sein. Für den Fall schliesslich, dass es trotz all dem zum Konkurs kommt, sind die entsprechenden Notfallszenarien vorzubereiten. Dafür haben sich die betreffenden Grossunternehmen so zu organisieren, dass ihre spezifisch systemrelevanten Funktionen problemlos auf andere Träger ausgelagert werden können. Konkret sind solche Funktionen bereits bei wolkenlosem Himmel in separate Rechtsgefässe zu fassen, das heisst in eigenständig funktionierende Tochtergesellschaften, die beim Konkurs der Muttergesellschaft ohne Störung ihrer Dienstleistungen verkauft werden können.

Diese Massnahmen hat nun also die Bundesversammlung für die beiden schweizerischen Grossbanken in zügigem Tempo, in wortreicher und mit viel Moralin angereicherter Debatte verabschiedet. Inhaltlich mögen sie durchaus Sinn machen. Bemerkenswert ist nur, dass der staatliche Gesetzgeber dabei auf sich selbst, den systemrelevanten Player par excellence, mit keinem Wort zu sprechen gekommen ist.

Systemrelevanz des Staats

Dass die genannten Kriterien nämlich noch viel ausgeprägter bei ihm selbst, dem Staat, erfüllt sind, übersieht er geflissentlich. Denn was sind die von ihm so gern als seine Kernaufgaben umschriebenen Funktionen anderes als systemrelevante Leistungen? Etwa das ganze Rechtswesen mit Normsetzung und Vollzug, mit gerichtlicher Beurteilung und notfalls Durchsetzung, mit Gewaltprävention und notfalls polizeilicher Repression? Und wie schwierig wird es sein, diese Dienste im Notfall nahtlos von anderen Anbietern erbringen zu lassen? Mit anderen Worten: das systemrelevante Unternehmen par excellence ist der Staat.

TBTF-Test für den Staat

Er hätte also allen Grund gehabt, vor allem sich selbst ins Too Big To Fail-Gebet zu nehmen. Denn würde der Staat die soeben verabschiedeten Vorschriften auf sich selbst anwenden, ergäbe sich Bemerkenswertes:

Was unerwünschte monopolträchtige Einflussballungen anbelangt, so erweist sich der Staat als geradezu modellhafter Problemfall. Er birgt nicht bloss eine gewisse Tendenz zu unerwünschten Verklumpungen, nein er postuliert gar ausdrücklich den Anspruch darauf, Monopolist zu sein; und dies erst noch in so systemrelevant sensiblen Bereichen wie Recht und Ordnung, Umgang mit Gewalt etc., in Bereichen mithin, bei denen Monopole noch viel gefährlicher sind als beim Salz, beim Rundfunk oder bei der Briefpost bis 100 Gramm. Ein bemerkenswerter Widerspruch zum vom gleichen Staat geäusserten Grundtenor, wonach es besser sei, es gäbe derartige Einflussballungen in einer besseren Zukunft überhaupt nicht mehr.

Wollte man nun diese Staatsmonopole trotzdem – in Verletzung der eigenen Prinzipien – hinnehmen, so wäre umso konsequenter der zweite Ansatz durchzusetzen, nämlich das Postulat eines besonders hohen Eigenkapitals. Doch auch hier sieht es schlecht aus. Unser staatlicher Kandidat fällt derart eindeutig durch, dass man sich fragen kann, weshalb er überhaupt zum Test antritt. Nicht dass er bloss ein viel zu kleines Eigenkapital im Verhältnis zu den risikogewichteten Aktiven hätte, nein er ist massiv überschuldet. Die vom Bund in bemerkenswerter Unverblümtheit präsentierte Bilanz per 31. Dezember 2010 weist eine Überschuldung von CHF 31’000’000’000 beziehungsweise von nicht weniger als 30 Prozent der Bilanzsumme aus; und die von der Eidgenössischen Finanzverwaltung beigefügten Bemerkungen lassen alles andere als baldige Besserung erwarten. Den Grossbanken setzt der Staat eine Frist von wenigen Jahren, ihr Eigenkapital je nach Aktiven bis auf 20 Prozent anzuheben. Dass er selbst ein negatives Eigenkapital von 30 Prozent hat, lässt ihn nicht einmal erröten.

Und ebenso ist die dritte TBTF-Vorschrift weit davon entfernt, auch nur ansatzweise respektiert zu werden. Organisatorische Vorkehrungen gegen den sich abzeichnenden Staatskonkurs, vor allem die Auslagerung systemrelevanter Funktionen (Sicherheit, Gesundheit, Bildung etc.) auf eigenständige Tochtergesellschaften, sind kein Thema. Das Gros der Bundesleistungen wird noch immer in sieben «Departementen» von 90 sogenannte «Ämtern» erbracht, das heisst von eng in diesen grossen Mischkonzern eingebunde­nen Abteilungen, die sich beim Konkurs der Gesamtorganisation unmöglich in nützli­cher Frist herauslösen und an neue Träger veräussern lassen.

TBTF-Liquidation

Was würde passieren, wenn eine Grossbank derart eklatant den TBTF-Regeln zuwider wirtschaften würde? Sie würde – auch dies ist den staatlichen TBTF-Regeln zu entnehmen – unausweichlich in die Zwangsliquidation geschickt; allenfalls nicht gleich in den ruppig schnellen Konkurs, sondern in die etwas behutsamere Nachlassliquidation, die sich mehr Zeit nimmt und etwa die Möglichkeit bietet, die bislang unterbliebenen Betriebsausson­derungen nachzuholen, auf dass die betreffenden Teilbereiche erhalten und als solche verkauft werden können.

Genau dies müsste doch nun beim Staat passieren: Sofortige Einleitung einer behutsa­men Nachlassliquidation, Auslagerung der systemrelevanten staatlichen Kernfunktionen –Recht und Ordnung, Umgang mit Gewalt etc. – auf separate Tochtergesellschaften und kontrollierter Verkauf derselben an solide, sich im Wettbewerb bewährende Privatunternehmen. Im Ergebnis also genau das, was die TBTF-Regulierung anstrebt: Keine grossen und vor allem keine maroden Player in systemrelevanten Bereichen!

David Dürr ist Rechtsanwalt und Notar in Basel und lehrt an der Universität Zürich Privatrecht und Rechtstheorie. Er ist unter anderem Autor des Buchs «Staats-Oper Schweiz – wenige Stars, viele Staatisten» (2011).