Notrecht wird zur Gewohnheit

Bundesrat Arnold Koller, einer der Väter der Bundesverfassung von 1999, stellte im Oktober 1999 an einer Tagung das Nachführungskonzept der Total­revision vor. Dieses erlaube es, «das geltende geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht in zeitgemässer Sprache und klar geordnet wiederzugeben». Er fügte den Satz an, dass die «Nachführung der gelebten Verfassungswirklichkeit» ein «offener Prozess» sei; den Begriff der Nachführung wertete er als etwas «verharmlosend». In der Öffentlichkeit sprach man von «mise à jour», denn die 1999 erfolgreiche Totalrevision wollte, anders als das gescheiterte Verfassungsprojekt von Bundesrat Kurt Furgler von 1977, keine Zukunftsvision verwirklichen. Vielmehr sollten der Vergangenheitsbezug und damit der Anschluss an bewährte Traditionen erhalten bleiben. Dieses Vorgehen sollte die politische Akzeptanz des Vorhabens sichern und gelang. Der Ausdruck «verharmlosend» lässt aufhorchen. Die Vorgänge der letzten Monate belegen, dass die Bundesverfassung von 1999 einlud, neue zukunftsvisionäre Wege zu beschreiten, obwohl man doch anlässlich der Volksabstimmung von 1999 versprach, weiterhin auf den alten Wegen zu schreiten.

Der Dammbruch von 2008

Die bisherigen, gleichlautenden Artikel 90 beziehungsweise 102 der Bundesverfassungen von 1848 beziehungsweise 1874 erlaubten dem Bundesrat, für die «innere ­Sicherheit» zu sorgen sowie «Ruhe und Ordnung» zu handhaben. Das war aber nur «innert den Schranken der gegenwärtigen Verfassung» gestattet. Im Verlauf des Verfahrens der Totalrevision der Bundesverfassung ab 1964 disku­tierten die Expertenkommissionen «Wahlen» (1973) und «Furg­ler» (1977) das Notrecht und lehnten die Schaffung eines weitgehenden Notrechtsartikels ab. Sie hielten am bewährten Grundsatz fest, dass es nur konstitutionelle Wege gebe, um schwierige Situationen (Kriegssituationen vorbehalten) zu meistern. Die Bundesversammlung formulierte 1998 den bisherigen Artikel 102 der Verfassung von 1874 neu und schrieb im Artikel 185 fest, dass der Bundesrat «Störungen der öffentlichen Ordnung und … der Sicherheit» begegnen könne. Die Schranke «innert den Schranken der gegenwärtigen Verfassung» fehlte im neuen Text. Allerdings bestätigten die Kommissionssprecher in der ­Debatte, dass diese Streichung nichts daran ändere, dass alle Massnahmen des Bundesrats weiterhin konstitutionell sein müssten.

Die Verwaltung und der Bundesrat hatten andere Vorstellungen zum «Notrecht». In einem Bericht des Bundesrates zur Totalrevision der Bundesverfassung von 1985 fand sich ein – allerdings nicht weiter verfolgter – Verfassungsentwurf. Dieser ermächtigte in Artikel 116 den Bundesrat, «nötigenfalls abweichend von der Bundesgesetz­gebung Recht zu setzen», wenn die Sicherheit unmittelbar gefährdet werde oder aussergewöhnliche Verhältnisse es erforderten. Verwaltung und Regierung hatten ihren Wunsch eines gesetzesderogierenden «Notrechts», das also Gesetze mindestens teilweise ausser Kraft setzte, ­formuliert. Damals konnte niemand wissen, dass dieser Wunsch eines ungeschriebenen «Notrechts» ab 2008 die neue Verfassung dominieren sollte.

Als im Verlauf der Finanzkrise ab 2008 Bundesrat und Nationalbank die «Rettung» der «systemrelevanten» Bank UBS für nötig erachteten, griffen sie zu den nunmehr unbeschränkten Artikeln 184 und 185 der Bundesverfassung. Sie stützten die gewährten Finanzhilfen darauf ab. Das Bundesgericht ging noch weiter und akzeptierte für die Auslieferung geheimer Bankdaten der UBS an die USA durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) ebenfalls die beiden Artikel als Rechtsgrundlage, obwohl diese nur vom Bundesrat sprechen.

Beruhigungspille des Parlaments

Das neu praktizierte, aber nicht in der Verfassung geregelte «Notrecht» zog eine Furche in die Verfassung. Das ist ein alles andere als harmloser Vorgang. Die Totalrevision von 1999 war eben doch keine «Nachführung». Die Bundesversammlung beruhigte sich und das Publikum 2010 mit einem Gesetz über die «Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordent­lichen Lagen». Das Gesetz versuchte das Handeln der Regierung mit Fristen zu begrenzen und behielt die Finanzdelegation bei, damit grosse Kredite beschleunigt gesprochen werden konnten.

Gesellschaftspolitisch erhielt in den 2010er-Jahren die Klimafrage eine grössere Aufmerksamkeit. Die radikalen Kräfte in der entstehenden «Klimabewegung» beriefen sich auf das Widerstands- und das «Notrecht», da das Überleben der Menschheit gefährdet sei. Das politische Ziel der Klimabewegung sollte einerseits mit Widerstand gegen die Staatsgewalt…