Wider die Gesetzesflut

Weniger ist mehr: Welche Regulierung braucht der Finanzplatz Schweiz?

Der Schweizer Bankensektor schrumpft: Ausländische Banken schliessen ihre Filialen in der Schweiz (1990: 16, 2009: 33, 2013: 27), Schweizer Banken bauen Arbeitsplätze ab (1990: 119 717, 2013: 105 735). Nicht so die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma), die Überwachungs- und Regulierungsbehörde der Banken: Sie erhöhte ihr Budget seit 2009 Jahr für Jahr um durchschnittlich 9 Prozent und den Personalbestand um sage und schreibe 18 Prozent pro Jahr. Hängen die beiden gegensätzlichen Entwicklungen bei den Banken und ihrem Regulator zusammen? Kein Zweifel: die Vielzahl und Komplexität von immer neuen Regulierungen machen das Bankgeschäft in der und aus der Schweiz immer weniger attraktiv.

Jährlich werden von der Finma rund 140 Seiten neuer Vorschriften (in Form sogenannter Rundschreiben) produziert, seit 2009 sind es über 1000 Seiten, ein Ende ist nicht absehbar. Unter dem unverdächtigen Namen «Neue Finanzarchitektur» hat die Bundesverwaltung zusammen mit der Finma ein legislatives Grossprojekt sondergleichen angestossen. Nebst dem heute geltenden Finanzmarktaufsichtsgesetz sind drei weitere Grossprojekte in Angriff genommen worden. Neu sollen das Finanzdienstleistungsgesetz (Fidleg), das Finanzinfrastrukturgesetz (Finfrag) und das Finanzinstitutsgesetz (Finig) zum bestehenden Gesetzesdickicht hinzukommen. Die verniedlichende Bezeichnung dieser Anstrengungen als «Kleeblattreform» ist nicht gerechtfertigt. Die Gesetzesentwürfe umfassen bereits heute insgesamt rund 170 Seiten.

Angesichts dieser Gesetzesflut ist die Frage nach dem Nutzen und der Notwendigkeit all dieser zusätzlichen Regeln und Vorschriften berechtigter denn je. Natürlich wirkt der Schock der Finanzkrise von 2008/09 noch nach. Massive staatliche Gelder mussten aufgewendet werden, um das Finanzsystem vor einem Kollaps zu bewahren. Natürlich lässt sich eine dynamische Entwicklung der Finanzmärkte feststellen, die in der stark gewachsenen internationalen Verflechtung sowie in den neuen Instrumenten zum Ausdruck kommt. Und wer Zeitung liest, hegt den Verdacht, dass einzelne Banken noch nicht viel aus der Krise gelernt haben: Ein Skandal nach dem andern kommt ans Tageslicht, und die Saläre und Boni der Bankenchefs haben teilweise wieder das Vor-Krisen-Niveau erreicht. Trotzdem: eine nüchterne Kosten-Nutzen-Abwägung neuer Regulierungsvorhaben ist ein besserer Ratgeber als die modische Aufbauschung von Altlasten und Einzelfällen.

Zwei Zielsetzungen stehen deshalb im Vordergrund der Finanzmarktregulierungen: einerseits die Gewährleistung der Stabilität des Finanzsystems (1) und andererseits der Schutz der Bankkunden, insbesondere der Schutz ihrer Ersparnisse (2).

Wie und mit welchen Regeln diese Stabilität zu erreichen ist, wird seit Jahrzehnten intensiv diskutiert. Nach der grossen Finanzkrise der 1930er Jahre sah man die Lösung in der Trennung des traditionellen Kreditgeschäfts vom Investment Banking (Glass Steagal Act), einer Idee, die heute wieder in einzelnen Ländern diskutiert wird. In der Schweiz steht dieser Ansatz nicht im Vordergrund. Der Fokus hierzulande und auch beim Internationalen Basler Ausschuss für Bankenaufsicht liegt vielmehr auf der Stärkung der Eigenkapitalbasis der Banken. Ziel ist es, dass die Banken in Zukunft Krisen aus eigener Kraft absorbieren können und nicht mehr auf die Hilfe des Staates und damit des Steuerzahlers angewiesen sind. Wie viel Eigenkapital notwendig ist und welches der geeignete Massstab zur Messung der adäquaten Eigenkapitalausstattung darstellt, ist jedoch Gegenstand heftiger Kontroversen.

Regulatorische Technokraten haben im Rahmen des Basler Ausschusses einen komplexen und kaum transparenten Massstab entwickelt: Bei diesem wird das Eigenkapital in das Verhältnis zu den risikogewichteten Aktiven gesetzt. Schon die implizite Annahme dieses Ansatzes, wonach man künftige Risiken aufgrund historischer Schwankungen beurteilen kann, ist umstritten. Dieses Mass ist zudem derart intransparent, dass die Einhaltung der Eigenkapitalvorschriften weder vom Regulator noch von der Politik, geschweige denn von der Öffentlichkeit vollständig verstanden wird. Avenir Suisse und verschiedene Ökonomen haben deshalb einfachere und transparentere Massstäbe vorgeschlagen, etwa die Leverage Ratio, die das Eigenkapital im Verhältnis zu den ungewichteten Verbindlichkeiten misst. Solche Massstäbe erhöhen die Transparenz – nicht zuletzt für die Kunden – und verringern den Berechnungsaufwand für die Banken und die Behörden signifikant.

Einigkeit besteht unter Ökonomen darüber, dass das Eigenkapital der…