Ein schweizerisches
Lebensprinzip ist in Gefahr
Die Volkssouveränität ist die Klammer, die unser Land zusammenhält. Sie wird jedoch zunehmend untergraben – nicht zuletzt durch die neuen EU-Verträge.
Die grösste Gemeinsamkeit aller Schweizerinnen und Schweizer – unabhängig von ihrer parteipolitischen Herkunft – ist die Hochachtung gegenüber ihrer Demokratie. Die einen legen grossen Wert auf die Neutralität, andere auf die nachhaltige Entwicklung oder auf einen starken Sozialstaat. Was sie jedoch alle eint, ist der Grundsatz, dass die Bürgerinnen und Bürger selbst bestimmen sollen, wie der Staat und die Politik zu handeln haben.
Die Schweizer sind deshalb so überzeugte Demokraten, weil sie alle schon Niederlagen an der Urne erlebt haben. Sie kennen die Spielregeln: Manchmal gewinnt man, manchmal verliert man – und akzeptiert, dass der «Laden» manchmal nicht so läuft, wie man es selbst gerne hätte. Entscheidend ist dabei das wechselseitige Vertrauen, dass auch die andere Seite diese Spielregeln respektiert und Mehrheitsentscheide, die zu ihren Ungunsten ausfallen, anerkennt. Diese Selbstverständlichkeit bildet die Grundlage des friedlichen Zusammenlebens in der Schweiz und ist Voraussetzung für alle Errungenschaften, die dieses Land hervorgebracht hat. Demokratie wirkt friedensstiftend.
Sehr unbefriedigend ist es, wenn der Volkswille nicht oder nur ungenügend umgesetzt wird. Viele halten dies für ein neues Phänomen, doch das ist es nicht. Das verfassungsrechtliche Versprechen einer Mutterschaftsversicherung wurde bereits 1945 gegeben, aber erst 2005 eingelöst. Volksentscheide müssen respektiert und umgesetzt werden, selbst wenn man sie inhaltlich für falsch hält. Beispielsweise habe ich sowohl die Alpeninitiative als auch die Masseneinwanderungsinitiative abgelehnt. Dennoch ärgert es mich, dass beide nicht korrekt umgesetzt wurden. Es geht mir dabei nicht primär um das sachpolitische Ergebnis, sondern um den Schutz der Demokratie, die ich so sehr schätze. Sie ist das Fundament aller anderen Errungenschaften dieses Landes.
Wir Schweizerinnen und Schweizer befinden uns durch die häufigen Urnengänge praktisch permanent in einem demokratischen Prozess. Es vergeht kaum ein Quartal ohne Wahl- oder Abstimmungskampf. Während in anderen Ländern Politik vor allem hinter den Türen von Parlamenten und Parteizentralen stattfindet, ist sie bei uns ein dauerhafter, öffentlicher und volksnaher Vorgang. Keine andere Demokratie kennt eine vergleichbare Dynamik. Die halbdirekte Demokratie schafft einzigartige Wechselwirkungen zwischen ständiger direkter Volksbeteiligung und repräsentativer Politik.
Besondere demokratische Legitimität
Die Bundesverfassung trägt diesem hohen Stellenwert der Volkssouveränität Rechnung. Gemäss Art. 190 BV darf das Bundesgericht Bundesgesetze nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit prüfen oder aufheben. Es ist verpflichtet, sie grundsätzlich anzuwenden. Selbst wenn es ein Gesetz für verfassungswidrig hält, darf es dieses nicht ausser Kraft setzen – es kann es lediglich möglichst verfassungskonform auslegen. Damit ist die richterliche Kontrolle über vom Parlament beschlossene Gesetze stark eingeschränkt.
Der Grund für die Zurückhaltung des Bundesgerichts liegt in der besonders starken demokratischen Legitimation der Bundesgesetze. Diese werden vom Parlament beschlossen – jener Gewalt, die am unmittelbarsten vom Volk legitimiert ist. Daraus ergibt sich eine klare Überordnung der Legislative gegenüber Exekutive und Judikative: Das Parlament steht dem Volk am nächsten, weshalb seine Gesetze eine besondere demokratische Autorität geniessen.
Zudem kann jedes Gesetz mit einem Referendum bekämpft werden. Daher versucht das Schweizer Parlament, jedes Gesetz möglichst referendumssicher zu gestalten. Es will kein Gesetz verabschieden, das später an der Urne scheitert. Wird kein fakultatives Referendum ergriffen, gilt das Gesetz als vom Volk akzeptiert.
In anderen Staaten fehlt den Gesetzen oft diese unmittelbare demokratische Rückbindung. Während dort parlamentarische Mehrheiten häufig ausreichen, um Gesetze zu schaffen, die dann von Verfassungsgerichten leicht gekippt werden können, hat in der Schweiz jedes Bundesgesetz eine besonders starke demokratische Legitimation. Genau das macht unser System einzigartig und erklärt zugleich, warum das Bundesgericht eine solche Zurückhaltung übt.
Internationale Regeln dominieren
Dieses einzigartige System hat jedoch in den letzten Jahrzehnten Risse erhalten. Bundesrat und Bundesverwaltung haben durch ihre ständige Befassung mit den Staatsgeschäften eine faktische Machtstellung erlangt, welche die verfassungsrechtlich vorgesehene Überordnung der Legislative teilweise untergräbt. Dadurch verschiebt sich das Machtgleichgewicht weg vom direkt legitimierten Parlament und hin zur Verwaltung.
«Bundesrat und Bundesverwaltung haben durch ihre ständige Befassung mit den Staatsgeschäften eine faktische Machtstellung erlangt, welche die verfassungsrechtlich vorgesehene Überordnung der Legislative teilweise untergräbt.»
Hinzu kommen Einflüsse von aussen: Vorgaben supranationaler Organisationen, völkerrechtliche Verpflichtungen und auch sogenanntes Soft Law. Eine unrühmliche Rolle spielt dabei das Bundesgericht: Seit einem Urteil aus dem Jahr 2012 anerkennt es den grundsätzlichen Vorrang des Völkerrechts – namentlich der Europäischen Menschenrechtskonvention – auch gegenüber der Bundesverfassung.
Was als rechtstechnische Frage erscheinen mag, hat eine tiefe demokratische Dimension: Immer mehr Entscheidungen, die eigentlich vom Souverän oder dessen direkt legitimierten Vertretern getroffen werden sollten, werden durch internationale Verpflichtungen und Gerichtsentscheide vorweggenommen oder eingeschränkt. Dies schwächt die direkte Einflussmöglichkeit des Volkes und stellt die Kernidee der Volkssouveränität auf die Probe.
Stärkere Einschränkung als der EWR
Für mich steht ausser Frage, dass die Annahme der neuen Verträge mit der EU einen erheblichen und fundamentaleren Eingriff in die demokratische Ordnung der Schweiz darstellen würde als seinerzeit der EWR-Vertrag von 1992. Diese Abkommen würden nicht nur weite Teile des EU-Rechts dynamisch übernehmen, sondern auch eine institutionelle Aufsicht durch EU-Gremien sowie Streitbeilegungsmechanismen mit möglichen Ausgleichsmassnahmen der EU vorsehen. Damit würden sie die Souveränität von Volk, Parlament und Kantonen deutlich stärker beschränken als der EWR.
Da diese Verträge das zentrale Prinzip unserer Verfassungsordnung – die direkte Demokratie – im Kern berühren, habe ich das doppelte Mehr (Volks- und Ständemehr) von Anfang an befürwortet. Der EWR wurde 1992 einem obligatorischen Referendum mit doppeltem Mehr unterstellt. Bei einem noch tiefer gehenden Eingriff wäre es nur konsequent, auch heute dieselbe Hürde anzuwenden.
«Eine Demokratie, in der der Volkswille durch völkerrechtliche oder institutionelle Zwänge systematisch ausgehöhlt wird, verliert langfristig ihre lebendige Kraft.»
Aus denselben Gründen bleibt meine Haltung gegenüber diesem Vertragspaket skeptisch bis ablehnend. Der Schutz der Schweizer Demokratie und des Grundsatzes der Volkssouveränität geht für mich allen anderen Interessen vor. Eine Demokratie, in der der Volkswille durch völkerrechtliche oder institutionelle Zwänge systematisch ausgehöhlt wird, verliert langfristig ihre lebendige Kraft und damit genau das, was die Schweiz seit jeher ausmacht: das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger, dass sie letztlich selbst über ihr politisches Schicksal bestimmen.
