Föderalismus und Kapitalismus – Chronik eines Missverständnisses

Auf den ersten Blick scheinen Wirtschaft und Föderalismus wenig miteinander gemeinsam zu haben. Sie bewegen sich in unterschiedlichen Sphären – und galten lange eher als Gegenspieler denn als Verbündete. Der Föderalismus mit seiner Vorliebe für kleinteilige, überschaubare und oft abgeschottete Strukturen erschien der aufstrebenden kapitalistischen Wirtschaft des 19. Jahrhunderts als Bremsklotz. Waren die föderalistischen, sakrosankt anmutenden Grenzen nicht Ausdruck einer engen Weltsicht, die zwangsläufig in Protektionismus münden würde? Umgekehrt wirkte der Kapitalismus mit seinem Drang nach Expansion wie das Gegenbild dazu: Getrieben vom Hunger nach Märkten, Raum und Skalierung, schien er auf eine Welt ohne Brüche und Grenzen zuzusteuern. Unterschiede sollten eingeebnet, Vielfalt zugunsten von Harmonisierung verdrängt werden – damit Produkte überall passen, überall konsumiert und möglichst reibungslos abgesetzt werden können.

«Waren die föderalistischen, sakrosankt anmutenden Grenzen nicht Ausdruck einer engen Weltsicht, die zwangsläufig in Protektionismus münden würde?»

Traum einer zentralisierten Schweiz

Die Schweiz ist ein Musterbeispiel für dieses Spannungsfeld zwischen Föderalismus und Kapitalismus. Früh setzte sich hier eine Denktradition durch, die auf Benjamin Constant zurückgeht. Für ihn reproduzierte der Föderalismus, wie er in seinem Herkunftsland gepflegt wurde, letztlich die fragmentierte Gesellschaft des Ancien Régime. Indem er das Individuum in gewissermassen vorgegebene Schubladen einsortiere, stehe der Föderalismus im Widerspruch zur Rechtsgleichheit, die der Liberalismus verspreche. Dieses Argumentationsmuster wurde von den Anhängern des sogenannten Manchesterliberalismus dankbar aufgegriffen, einer Strömung, die seit der Gründung des Bundesstaates unter der Kuppel des Bundeshauses stets gut vertreten war. Als glühende Verfechter des mit der Bundesverfassung von 1848 eingeführten «gemeinsamen Marktes» träumten sie von einer möglichst zentralisierten Eidgenossenschaft. Die kantonalen Binnengrenzen galten ihnen als Relikte einer überholten Ordnung: als Hindernisse für den freien Warenverkehr und die Mobilität der Menschen.

Getrieben von der Vision einer Schweiz, die ihrer kantonalen «Souveränität» entkleidet ist, drängen diese Liberalen ab den 1860er-Jahren auf eine Neuordnung der 1848 geschaffenen Institutionen – mit dem Ziel einer stärkeren Zentralisierung. Die Eisenbahn expandiert rasant, die Distanzen schrumpfen. Wie, so fragen sie, lasse sich in einer solchen Welt noch ein Staat rechtfertigen, dessen Rechtsordnungen sich alle paar Dutzend Kilometer ändern? Rückendeckung erhielten die Liberalen von der Schweizerischen Juristengesellschaft und vom Militär – vor allem aber von ihren politischen Gegnern: dem linken Flügel des regierenden Radikalismus. Dieser fordert ebenfalls eine Zentralisierung, allerdings flankiert von einer Ausweitung der Volksrechte, namentlich durch das Gesetzesreferendum. In diesem Bündnis gelingt es den «Ultra»-Liberalen 1870, eine Verfassungsrevision durchzusetzen. Der Ruf nach Zentralisierung wird zum Konsens im liberalen Lager – selbst in traditionell föderalistischen Kantonen wie der Waadt, nun legitimiert im Namen eines möglichst reibungslosen innerstaatlichen Austauschs.

Euphorie über starken Bund war nicht von Dauer

Die im April 1874 angenommene Verfassungsrevision – zwei Jahre zuvor war der als zu zentralistisch empfundene Entwurf noch gescheitert – markiert einen Wendepunkt. Sie vereinheitlicht de facto weite Teile des Privatrechts und verankert mit dem Referendum ein neues Machtinstrument in der schweizerischen Institutionenordnung. Doch die Liaison der Liberalen mit der Idee der Zentralisierung erweist sich als flüchtig. Die Euphorie über den starken Bund sollte nicht von Dauer sein.

Mit den Umbrüchen des Kapitalismus ab den 1870er-Jahren und dem gleichzeitigen Aufstieg der Arbeiterbewegung zerfällt der Liberalismus in zwei Lager. Auf der einen Seite stehen die regierenden Radikalen. Sie versuchen, den Wirtschaftsliberalismus durch ein Geflecht von Sozialversicherungen zu zähmen, um dem erstarkenden Sozialismus den Wind aus den Segeln zu nehmen. Der Staat soll hier als Gegengewicht fungieren – als Korrektiv einer Freiheit, deren mögliche Exzesse man nicht länger ignoriert. Auf der anderen Seite rückt jener liberal-konservative Strang, der bereits seit den 1840er-Jahren an Profil gewinnt, weiter von der kapitalistischen Moderne ab. Seine Kritik an Industrialisierung, Entwurzelung und Massenwirtschaft verschärft sich. Was ihn noch mit dem klassischen Liberalismus verbindet, ist vor allem der Glaube an die individuelle Freiheit – zunehmend jedoch in Abgrenzung, nicht in Allianz mit dem Kapitalismus.

Diese liberale Strömung, die dem Radikalismus und seinem «staatlichen» Liberalismus ablehnend gegenübersteht, entwickelt eine zweigeteilte Argumentation. Zum einen reagiert sie sensibel auf die Schäden, welche der Kapitalismus an Natur und Landschaft hinterlässt – an jenen «Gesichtern der Nation», die als identitätsstiftend gelten. Zum anderen bekennt sie sich nun ausdrücklich zum Föderalismus. In ihm sieht sie den einzig wirksamen Damm gegen die auf Bundesebene voranschreitende staatliche Expansion. Dem zunehmend zentralisierten Bundesstaat, belastet durch wuchernde Bürokratie und getragen von jenen zentralistischen Impulsen, die man den Radikalen zuschreibt, wird der Kanton vorgezogen. Auch er ist nicht frei von administrativen Zumutungen. Doch dank seiner überschaubaren Grösse und seiner Verankerung in lokalen Identitäten erscheint er als das geringere Übel – als Schutzschild gegen die normativen Vorstösse eines als unersättlich empfundenen Bundesbern.

Korporatismus und Liberalismus

Der Korporatismus ist indes kein liberaler Entwurf. Zwar gibt er sich antietatistisch und beruft sich auf föderalistische Ideale. Doch sowohl dem Liberalismus, den er für überholt erklärt, als auch dem Kapitalismus, den er strikt zähmen will – nicht zuletzt durch Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit –, steht er grundsätzlich kritisch gegenüber. Die Radikalen lassen sich davon nicht blenden. Für sie zeigt die Geschichte, dass Korporatismus nur in autoritären Systemen funktionsfähig war – exemplarisch im Modell, das Benito Mussolini etablierte. Ausgerechnet auf dieses Beispiel beriefen sich die Korporatisten der Westschweiz, katholische wie protestantische, immer wieder – ein folgenschwerer Irrtum. Tatsächlich scheitert der Korporatismus nicht nur an seiner Vereinnahmung durch den Faschismus, sondern an einem inneren Widerspruch. Sein erklärter Kampf gegen den Etatismus ist ohne staatliche Hilfe nicht zu führen. Denn letztlich soll der Staat jenen paritätisch ausgehandelten Entscheidungen der Berufsverbände Gesetzeskraft verleihen. Auch wenn Korporatisten das Privateigentum als Bollwerk gegen staatliche Übergriffe preisen, verkennen sie den Kern des Problems: Freiheit, der ihre wirtschaftliche Dimension fehlt, bleibt eine leere Formel.

Doch legt dieser Umweg über konservative und korporatistische Verlockungen, denen ein Teil des Liberalismus erlag, nicht eine andere Lesart nahe? Nämlich jene, dass der Föderalismus in Wahrheit integraler Bestandteil einer richtig verstandenen wirtschaftlichen Freiheit ist. Fügt sich sein Antietatismus nicht nahtlos in den permanenten Abwehrkampf des Liberalismus gegen die Regulierungslawine ein – eine Lawine, die stets dort entsteht, wo Kompetenzen immer weiter an Staat und Verwaltung delegiert werden? Gewiss kann der Föderalismus Barrieren errichten, die einem strikt antiprotektionistischen Liberalismus missfallen mögen. Doch bietet er im Gegenzug eine institutionelle Architektur, die der Initiativfreiheit dient: Er ermöglicht einen Wettbewerb der Modelle, begünstigt Vielfalt und schützt vor der Erstarrung in potentiell erdrückenden Grossstrukturen. Kurz: Ist das föderalistische Gehäuse nicht geradezu der Garant der Freiheit? Und trägt der Antiföderalismus der Liberalen des 19. Jahrhunderts – gelegentlich im 20. Jahrhundert von modernen Liberalen wiederbelebt – nicht alle Züge eines grundlegenden Missverständnisses?

«Freiheit, der ihre wirtschaftliche Dimension fehlt, bleibt eine leere Formel.»

In seiner Auseinandersetzung mit dem Engländer William Godwin, einem Vordenker des philosophischen Anarchismus, machte Benjamin Constant deutlich, dass sich der Liberalismus vor anarchistischen Versuchungen hüten müsse – selbst um den Preis, einen möglichst schlanken Staat wieder in seinen gedanklichen Horizont aufzunehmen. Gerade deshalb müsste die heutige liberale Aneignung des Föderalismus selbstbewusster ausfallen. Denn der Kapitalismus schweizerischer Prägung hat dessen Logik längst verinnerlicht. Ein Blick in die Industriegeschichte des Landes genügt, um zu erkennen: Föderalismus war hier nie ein Fremdkörper, sondern ein tragender Nährboden wirtschaftlicher Freiheit.

Föderalismus – ein tragender Pfeiler des Liberalismus

Anders als in Frankreich oder Deutschland wächst die Schweizer Industrie, die in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts Fahrt aufnimmt, nicht um grosse Bergbaureviere herum. Es entstehen keine massierten Arbeiterheere jener Art, die Émile Zola mit «Germinal» literarisch verewigt hat. Die industrielle Entwicklung der Schweiz verläuft von Beginn an dezentral: verstreut in abgelegenen Tälern, in alpinen Kantonen wie Glarus. Das bedeutet nicht, dass Grossunternehmen fehlen. Städte wie Zürich oder Winterthur bringen gegen Ende des Jahrhunderts industrielle Schwergewichte hervor. Doch die eigentliche Dynamik der Schweizer Industrie speist sich aus kleinen und mittleren Betrieben, verteilt über das gesamte Land. Diese Zerstreuung hat zwei zentrale Gründe: zum einen die Ausweichbewegung vor städtischen Regulierungen, die vielerorts als Erbe alter Zunftordnungen die Privatinitiative einengen, zum anderen die Nähe zu den Energiequellen – allen voran zur Wasserkraft. Dieser ökonomische Föderalismus wird zu einem der stillen Erfolgsfaktoren der Schweiz. In Verbindung mit weiteren institutionellen Besonderheiten trägt er entscheidend zu den raschen Fortschritten der Schweizer Wirtschaft bei.

Eine prosperierende Wirtschaft lebt von ausgeprägter Privatinitiative – und von Verantwortungsbewusstsein. Beides setzt Flexibilität, Beweglichkeit und Anpassungsfähigkeit voraus. Diese Tugenden gedeihen dort am besten, wo Entscheidungsstrukturen überschaubar bleiben und echte Autonomie möglich ist – in Einheiten vernünftiger Grösse. Genau darin liegt der Geist des institutionellen Föderalismus, wie wir ihn kennen. Die angeblichen Kosten dieses Föderalismus, die seine Kritiker regelmässig ins Feld führen, verlieren vor diesem Hintergrund an Überzeugungskraft. Schon Pierre-Joseph Proudhon hatte sie grundlegend infrage gestellt. Für ihn waren es gerade die grossen, zentralisierten Strukturen, die Ineffizienz, Erstarrung und Machtmissbrauch begünstigen. Nicht der Föderalismus, sondern seine Abschaffung droht zur ökonomischen Hypothek zu werden.

Zusammen mit der direkten Demokratie und dem Milizsystem bildet der Föderalismus einen der tragenden Pfeiler des Schweizer Ordnungsmodells, eines Systems, in dem sich individuelle Freiheit tatsächlich entfalten kann. Diese drei Elemente gehören zusammen; sie wirken nicht isoliert, sondern verstärken sich gegenseitig. Dass dies auch ökonomisch von zentraler Bedeutung ist, haben die heutigen Verfechter einer liberalen Wirtschaftsordnung erkannt. Darauf verweist etwa die jüngst veröffentlichte Studie «Antifragile» von Avenir Suisse, die Föderalismus und Milizsystem zu den entscheidenden Quellen jener ausserordentlichen Widerstands- und Innovationsfähigkeit zählt, welche die Schweizer Wirtschaft bis heute auszeichnet. Freihandel muss Grenzen nicht fürchten, wenn sie föderalistisch gedacht sind: nicht als trennende Mauern, sondern als ordnende Strukturen – als Brücken, die Räume verbinden, statt sie abzuriegeln.