Integratio Helvetica

Schweiz versucht seit mehr als einem Jahr, das Unmögliche möglich zu machen: die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative konform mit dem Abkommen zur Personenfreizügigkeit mit der EU zu gestalten. Die Schweiz will nicht auf den privilegierten Zugang zum EU-Binnenmarkt verzichten, den mehrere Abkommen der Bilateralen I verschaffen. Andererseits betrachtet die EU den freien Austausch von Personen und Gütern gegenüber dem Drittland Schweiz als Gesamtpaket.

Unabhängig davon will die EU mit institutionellen Reformen das Verhältnis zur Schweiz «EU-kompatibler» machen. Es geht um die Anpassung an künftiges EU-Recht, welches sich in verschiedenen Bereichen der bilateralen Abkommen «dynamisch» entwickelt, sowie um die Etablierung von Verfahren der Schiedsgerichtsbarkeit im Konfliktfall. An der übergeordneten Zielsetzung, die Rechtssicherheit in den Beziehungen der Schweiz zur EU zu erhöhen, sind beide Parteien grundsätzlich interessiert – weshalb seit Jahren Verhandlungen stattfinden. Klar ist aber auch, dass gewisse vorgeschlagene Abläufe (z.B. automatische Rechtsübernahme, Schiedsgericht als Partei) in einem Spannungsverhältnis zum politischen System bzw. Selbstverständnis der Schweiz stehen. Wegen des Referendums- und Initiativrechts könnte das Schweizer Volk die Anpassungen an künftiges EU-Recht verhindern oder müsste in seinem Kontrollrecht beschränkt werden.

Auf der Suche nach einer Alternative zur EU

Die EU selber kämpft mit grundlegenden Problemen. Der apodiktische Erhalt der Währungsunion verlangt entweder einen grossen Schritt in Richtung der politischen Integration (Stichwort «Fiskal- und Transferunion») oder die Akzeptanz einer Massenmigration vom Süden in den Norden als Ventil für das enge Währungskorsett, welches den natürlichen Ausgleichsmechanismus flexibler Wechselkurse verhindert. Diese Zerreissprobe belastet nicht nur die EU, sondern ganz Europa. Ähnlich wie die Schweiz steht die EU unter Druck von innen, was den Verhandlungsspielraum gegen aussen auf ein Minimum schrumpfen lässt.

Ein Scheitern der laufenden Verhandlungen, zumindest auf absehbare Zeit hinaus, ist deshalb ein realistisches Szenario. Dies könnte die EU veranlassen, das Abkommen der Personenfreizügigkeit zu kündigen. Gemäss Guillotineklausel (allein der Name muss dem Stimmbürger wie eine Provokation vorkommen!) fallen damit innerhalb von sechs Monaten die anderen Abkommen der Bilateralen I dahin.

In Anbetracht der Gesamtsituation ist es unseres Erachtens notwendig, grundlegend über eine alternative Europapolitik der Schweiz bzw. über Alternativen zur EU in Europa nachzudenken – und entsprechende Vorbereitungen für den Aufbau alternativer Konstrukte zu treffen. Denn es kann und darf nicht sein, dass die Politik in der Schweiz nur eindimensional «EU-zentriert optimiert», das heisst innerhalb enger Restriktionen Lösungen sucht, die kurzfristig akzeptierbar erscheinen. Eine alternative Ausrichtung der Schweizer Europapolitik ist dabei nicht nur im Interesse der Schweiz, sondern ganz Europas – ja vielleicht sogar der EU selber. Wohin könnte der neue Weg gehen? Wir zeigen zuerst drei (ökonomische) Prinzipien auf, die als Grundlage für eine Reform dienen. Im zweiten Teil skizzieren wir, in welche Richtung sich die Schweizer Europapolitik entwickeln könnte: die Schaffung einer alternativen Institution, die auch im Interesse einiger EU-Staaten ist. Das Fazit reflektiert die hier präsentierte Idee.

Prinzipien der Integration: Lernen aus Theorie und Erfahrung

Man mag heute leicht vergessen, dass es gute Gründe für die Existenz von Ländern gibt: Die Bevölkerungen haben unterschiedliche Vorlieben, beispielsweise was das Verhältnis vom Bürger zum Staat angeht, wie die Wirtschaft zu funktionieren hat oder ganz allgemein in bezug auf die Grundsätze und -werte des gesellschaftlichen Zusammenlebens. Entsprechend betonen wir das Prinzip der beschränkten politischen Integration, welches die Erhaltung dieser Unterschiede zwischen den Ländern erlaubt.

Die politisch-ökonomische Forschung zur Erklärung der Zahl und der Grösse von Ländern betont, dass gerade in Anbetracht der Globalisierung der Märkte Nationalstaaten eine Aufwertung erfahren und sich nicht, wie von manchen prophezeit, in supranationalen Organisationen wie das Stück Zucker im Morgenkaffee langsam auflösen dürften. So können kleine Länder über ein offenes Handelsregime heute Grösseneffekte erzielen, welche früher nur grossen Ländern vorbehalten waren.¹

Der Vorteil dieser Entwicklung liegt in der Bewahrung der Eigenständigkeit, bei gleichzeitiger selektiver internationaler Kooperation. Wenn also die Griechen ein Wirtschaftssystem mit einem grossen Staatssektor und einer hohen Arbeitsplatzsicherheit haben wollen, soll sie niemand daran hindern. Trägt die dortige Bevölkerung die möglichen Kosten in Form von relativ tiefen Löhnen oder einer schwachen eigenen Währung, ist dies per se kein Problem für andere Staaten, für Europa oder gar die Welt. Wenn die Franzosen die Beteiligung des Staates an grossen französischen Firmen wünschen bzw. tolerieren und den grossen Einfluss der Gewerkschaften schätzen, sollen sie dies tun. Die Vielfalt in Europa – politisch, wirtschaftlich, kulturell und gesellschaftlich – ist ein hohes Gut, welches es unbedingt zu bewahren gilt.

Die politische Integration im Sinne der supranationalen Regulierung braucht daher zwingend institutionelle und demokratische Kontrollmechanismen. Konkret bedeutet dies, dass die Integration von Politikbereichen in der EU durch das Volk oder durch die nationalen Parlamente in Referenden stärker kontrolliert werden sollte. Dies liegt letztlich auch im langfristigen Eigeninteresse dieser Institution. Nur von der Stimmbevölkerung getragene In-stitutionen können in der langen Frist in einem demokratischen Europa überleben. Eng verbunden mit der Beschränkung der politischen Integration sind die Prinzipien der Subsidiarität und der Eigenverantwortung. Genau hier weist die EU aber seit langem ein Defizit auf; es besteht zusätzlich die Gefahr, dass aufgrund von «Lissabon» die Zentralisierung in Zukunft (noch) weiter zunimmt.² So werden dem EU-Parlament zwar mehr Einflussmöglichkeiten gewährt, doch reduzieren andere Reformen des Entscheidungsprozesses (z.B. die Veränderung der Abstimmungsregel im Ministerrat) die Einflussmöglichkeiten der Mitglieder. Und auch das Volk erhält durch die Bürgerinitiative kein wirksames Kontrollinstrument.

Hier kommen wir zum zweiten Grundsatz, auf den wir Wert legen: das Prinzip des freien internationalen Austauschs von Gütern und Dienstleistungen auf der Basis der gegenseitigen Anerkennung. Dieses Prinzip erhöht über die Spezialisierung, die Nutzung von Marktgrössenvorteilen und den akzentuierten Wettbewerbsdruck erwiesenermassen den allgemeinen Wohlstand. Die kleine Schweiz wäre ohne diesen internationalen Austausch «mausarm». Wo ausländische Produkte- und Produktionsvorschriften objektiv die Sicherheit, Gesundheit oder die Umwelt gefährden, sollen die Schweiz und andere Länder von der gegenseitigen Anerkennung abweichen können. Das WTO-Abkommen über technische Handelshemmnisse (TBT-Abkommen) stellt dabei sicher, dass diese unterschiedlichen Vorschriften keine unnötigen Handelshemmnisse zur Folge haben. Wichtig ist, dass nach diesem zweiten Grundsatz die Harmonisierung von Produktions- und Produktvorschriften sekundär wird bzw. nur dann ins Auge gefasst wird, wenn keine starken nationalen Präferenzen für Unterschiede bestehen.

Der internationale Austausch von Produktionsfaktoren wie Kapital und Arbeit ist grundsätzlich wünschenswert, weil er die Allokation der knappen Ressourcen verbessert. Zwar gibt es nach der neoklassischen Theorie – ähnlich wie beim Güter- und Dienstleistungshandel – dabei Verlierer und Gewinner innerhalb der Länder, während die Länder als Ganzes in der Regel gewinnen. Die Praxis zeigt aber, dass diesbezüglich eine «Kluft zwischen den [neoklassischen] Ökonomen und der Bevölkerung» besteht:³ viele Bürgerinnen und Bürger empfinden grosse Immigrationsströme als belastend. Unseres Erachtens kann man ökonomisch durchaus argumentieren, dass Immigranten das von einer Gesellschaft in der Vergangenheit angehäufte physische und institutionelle Kapital nutzen, ohne dafür entsprechend aufzukommen. Darunter können zum Beispiel eine funktionierende Infrastruktur, eine breit akzeptierte Arbeitsmarktpolitik, ein ausgewogenes Sozialhilfesystem oder ein funktionierendes Verkehrssystem subsumiert werden.

Vor diesem Hintergrund betonen wir das Prinzip einer – im Vergleich zum Kapital – relativen Beschränkung des Personenaustausches. Wichtig erscheint uns dabei, dass die Allokation mit modernen, nicht nach Herkunftsländern diskriminierenden Instrumenten geregelt wird – entweder über den Preis in Form von Zuwanderungsgebühren oder über die Menge, welche in Form einer Auktion von Lizenzen verteilt werden könnte. Die Zusammensetzung der Immigranten dürfte nämlich viel wichtiger für das Pro-Kopf-Wachstum in einer Volkswirtschaft sein als die Gesamtzahl.

EFTA 2.0

Was bedeuten die oben genannten drei Grundprinzipien für eine alternative Ausrichtung der schweizerischen Europapolitik? Wir plädieren für eine Strategie, welche den Güter- und Dienstleistungshandel auf multilateraler und auf europäischer Ebene fördert, dabei aber den Austausch von Personen bei Einhaltung gewisser Prinzipien einschränkt und die politische Integration auf das Notwendige beschränkt.⁴

Diese Strategie nutzt die erfolgreiche Politik der Schweiz (konkret des Staatssekretariats für Wirtschaft) in den letzten 15 Jahren, mit zahlreichen Ländern Freihandelsabkommen abzuschliessen. Diese Abkommen umfassen in der Zwischenzeit rund 30 Länder innerhalb und ausserhalb Europas. Die meisten Abkommen wurden über die Europäische Freihandelsassoziation (Efta) abgeschlossen. Unsere Idee besteht darin, diese bestehende Institution nicht nur als Vehikel für bilaterale Freihandelsabkommen zu nutzen, sondern substanziell zu reformieren – sie quasi aus ihrem «Dornröschenschlaf zu erwecken». Kein anderes Land wäre dazu geeigneter, das EFTA-System wachzuküssen, als die Schweiz. Nennen wir – in unserem digitalen Zeitalter – diese neue Institution EFTA 2.0. Man beachte: es handelt sich nicht um ein Update, sondern um eine neue Version.

Die EFTA 2.0 ist grundsätzlich offen für die Mitgliedschaft aller Länder Europas, die auch Mitglied der WTO sind, und würde sich zudem weltweit nach geeigneten Kooperationspartnern umsehen. Die WTO bildet den multilateralen Rahmen, in welchem EFTA 2.0 operiert. EFTA 2.0 dürfte attraktiv für zahlreiche europäische Länder sein, die nicht EU-Mitglied sind (immerhin knapp 20), für «unzufriedene» EU-Mitglieder sowie für Länder mit einem engen Bezug zu Europa. Die oben erwähnten drei Prinzipien könnten in der EFTA erfolgversprechend umgesetzt werden.

Prinzip des freien Austausches von Gütern und Dienstleistungen

Auf multilateraler Ebene engagiert sich die Schweiz als Mitglied der WTO für die Liberalisierung des Güterhandels. Ein Potenzial besteht hier darin, sich mehr für die Liberalisierung des internationalen Dienstleistungshandels einzusetzen. Das GATS (General Agreements on Trade in Services) sind zwar Teil der WTO, schlummern aber etwas dahin. Unseres Erachtens unterschätzen viele Dienstleistungsfirmen (Banken, Versicherungen) die Bedeutung, die eine Liberalisierung des Dienstleistungshandels beinhaltet. Dabei kann die Schweiz die Liberalisierung des Agrarhandels beruhigt in die Verhandlungen einbringen, weil auf WTO-Ebene genügend Möglichkeiten bestehen, die Schweizer Landwirtschaft durch direkte Unterstützung sowie ökologische und tierhaltungsspezifische Massnahmen zu fördern, damit sie bei entsprechender Leistung nicht in ihrer Existenz bedroht wird.

EFTA 2.0 hätte das Ziel, die bestehenden Freihandelsabkommen der EFTA zu «konsolidieren», d.h. in ein einheitliches Abkommen zu integrieren. Die heutigen Freihandelspartner in Europa würden eingeladen, Mitglied von EFTA 2.0 zu werden. Dies hat deshalb Potential, da die heutigen Freihandelsabkommen bereits Bestimmungen über Dienstleistungen, Investitionsschutz und das öffentliche Beschaffungswesen beinhalten. EFTA 2.0 beruht dabei primär auf dem genannten Prinzip der gegenseitigen Anerkennung. Nur in Ausnahmefällen werden einzelne Produkt- und Produktionsvorschriften harmonisiert. Und schliesslich kann jedes Mitglied gegenüber Nichtmitgliedern eigene Handelsbeschränkungen aufrechterhalten, was den Abstimmungsprozess erleichtert.

Innerhalb der EFTA 2.0 werden «binnenmarktähnliche» Verhältnisse etabliert. Die Mitglieder verpflichten sich, den Austausch von Gütern und Dienstleistungen sowie Kapital so weit wie möglich von Handelshemmnissen aller Art zu befreien. Da die wichtigsten Standardisierungen bereits über die WTO weltweit geregelt sind, besteht wenig Bedarf für weitergehende Regulierungen. Der heikle Bereich der Landwirtschaftspolitik könnte in der EFTA 2.0 komplett ausgenommen und der WTO überlassen werden. Länder ausserhalb Europas, welche heute über gut eta-blierte Freihandelsabkommen mit der EFTA oder der Schweiz verfügen, könnten als Partner der EFTA 2.0 figurieren. Man denke hier beispielsweise an Kanada, Japan oder Südkorea.

Wie leicht wäre der Zugang zum EU-Binnenmarkt für Schweizer Firmen via EFTA 2.0, wenn die Bilateralen I, insbesondere das Abkommen über technische Handelshemmnisse, wegfallen würden? Dies hängt stark davon ab, welche Vereinbarungen zwischen der EFTA 2.0 und der EU möglich wären. Zentral wird dabei sein, wie die sogenannten Konformitätsbewertungen (bei der Zulassung von Produkten) in Zukunft gestaltet würden. Würden zudem beispielsweise die USA oder die oben erwähnten Länder wie Kanada oder Japan in ein Abkommen mit der EFTA 2.0 eingebunden, hätte dies wohl positive Auswirkungen auf den Marktzugang EFTA 2.0 – EU und damit auch für Schweizer Firmen.

Unser Vorschlag unterscheidet sich fundamental von den kürzlich publizierten (kritischen) Überlegungen des Bundesrates zu einem «umfassenden Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU» als Alternative zu den bilateralen Verträgen.⁵ Die hier vorgeschlagene Institution, EFTA 2.0, reduziert erstens die Abhängigkeit vom EU-Binnenmarkt und erhöht zweitens das Verhandlungsgewicht gegenüber der EU. Zudem relativiert EFTA 2.0 die Bedeutung der Harmonisierung von Produktions- und Produktevorschriften.

Prinzip der eingeschränkten Personenfreizügigkeit

Wir gehen davon aus, dass die unbeschränkte Personenfreizügigkeit zwar eine charmante Idee ist, sich bei grösseren Migrationsbewegungen auf Dauer in der Realität aber nicht aufrechterhalten lässt. Die Schweiz könnte sich deshalb innerhalb der EFTA 2.0 für eine beschränkte Personenfreizügigkeit einsetzen im Sinne von minimalen Standards. So wäre es möglich, dass auf nationaler Ebene Gebührenstrukturen etabliert würden, welche die bestehende Bevölkerung für die aus der Zuwanderung entstehenden Effekte entschädigten. Auch würde es jedem Land freistehen, die maximale Menge von Immigranten (und Grenzgängern) selbständig festzusetzen. Offen ist, inwiefern die Diskussion der Migration auf multilateraler Ebene lanciert werden könnte. Falls dies möglich ist, müsste unseres Erachtens das Augenmerk auf der Nichtdiskriminierung zwischen den Ursprungsländern (Prinzip der Meistbegünstigung) sowie der (innerhalb eines Landes) effizienten Allokation einer insgesamt beschränkbaren Immigration liegen. Die Anwendung der WTO-Prinzipien würde sich hierzu eigentlich eignen.

Prinzip der beschränkten politischen Integration

Der supranationale institutionelle Überbau der EFTA 2.0 basiert auf den bestehenden, relativ schlanken Strukturen. Die Politikbereiche, welche für die politische Integration geeignet sind, ergeben sich aus dem Trade-off zwischen Effizienzvorteilen (Skalenerträgen) bei der Bereitstellung öffentlicher Güter in Relation zu den Unterschieden in den Präferenzen der betroffenen Länder (Heterogenitätskosten). Politische Bereiche, welche innerhalb der EFTA 2.0 (mit)geregelt werden könnten, sind zum Beispiel die Kriminalitätsbekämpfung, die Asylpolitik und die (regionale) Umweltpolitik. Inwieweit all diese Bereiche in der EFTA 2.0 überhaupt berücksichtigt würden, wäre Verhandlungsgegenstand.

Die Grundlagen für sektorielle Lösungen finden sich bereits in den bilateralen Abkommen II, welche die Schweiz mit der EU abgeschlossen hat. Die politischen Bereiche, welche innerhalb der EFTA 2.0 zu regeln wären, würden restriktiv gehandhabt und müssten stets den oben genannten Kriterien genügen. Dies garantiert, dass den Prinzipien der Subsidiarität, Dezentralität und Eigenverantwortung genügend Rechnung getragen wird. Durch die eher lockere Kooperation in diesen politischen Bereichen ist es Mitgliedern der EFTA 2.0 möglich, in einzelnen Politikbereichen nicht mitzumachen oder selbständig Kooperationen mit Drittländern einzugehen. Dies stellt für die EFTA 2.0 kein Problem dar, da ihre Kernfunktion in der wirtschaftlichen Integration liegt.

Fazit

Obwohl (oder weil) der Teufel bekanntlich im Detail steckt, präsentieren wir an dieser Stelle keine ausgearbeiteten Details, sondern eine Strategie. Details sind auch Teil der Verhandlungen. Es lohnt sich unseres Erachtens aber, in die hier vorgeschlagene Richtung konkret weiterzudenken und unter den bestehenden Mitgliedern und Partnern der EFTA sowie unter beschränkt zufriedenen EU-Mitgliedern (zum Beispiel England) nach möglichen Verbündeten zu suchen. Die Schweiz verfolgt dabei nicht nur eine Politik im eigenen Interesse. Sie schafft mit der Lancierung von EFTA 2.0 ein wertvolles öffentliches Gut – eine dringend benötigte alternative Institution in Europa.

Der EU kommen viele Verdienste zu, welche die Stabilität des Kontinents gestärkt haben. Immer mehr degeneriert sie leider zu einer Institution, welche zu viele und «falsche» Aufgaben in Brüssel zentralisiert. Es besteht die grosse Gefahr, dass so eine der wichtigsten Eigenschaften und einer der bedeutendsten Wettbewerbsvorteile Europas – nämlich die kulturelle, gesellschaftliche, wirtschaftliche und politische Vielfalt – verlorengeht. Die bisherigen Erfahrungen mit der Währungsunion bestätigen dies und zeigen, dass die EU sich von innen heraus kaum fundamental reformieren wird. Die EU scheint heute die Konflikte in Europa zu fördern.

Die hier entworfene Strategie liefert ebenfalls die Lösung zum Problem der Streitschlichtung, die nicht dem EU-Gerichtshof übertragen würde. Für Streitigkeiten innerhalb der EFTA 2.0 besteht mit dem EFTA-Gerichtshof ein funktionierendes Verfahren für die Konfliktlösung unter den Mitgliedern. Im Verhältnis gegen aussen, beispielsweise mit der EU oder mit Partnerländern, könnten Schiedsgerichtsverfahren auf der Ebene der WTO geregelt werden.

Man kann sich fragen, ob Länder in Europa überhaupt ein Interesse an einer Mitgliedschaft in EFTA 2.0 haben. Dies hängt sehr stark von der Grösse der neuen EFTA 2.0 und ihrer Fähigkeit ab, den gegenseitigen Marktzugang sowie denjenigen zu anderen Einheiten (z.B. Nafta, Asean) zu fördern. Es ist zudem möglich, dass dadurch langfristig eine Stärkung auf WTO-Ebene erfolgt. Aufgrund der weit geringeren politischen Integration und der beschränkten Integration der Arbeitsmärkte dürften aber selbst EU-Mitglieder wie England, Schweden und Dänemark ein Interesse an einem Übertritt haben.

Schwieriger wird es, wenn Mitglieder der Währungsunion einen Wechsel ins Auge fassen. Deutschland könnte durchaus ein Interesse dafür entwickeln, wenn die Bevölkerung die Kosten und Probleme der politisch forcierten Währungsunion mit all ihren Konsequenzen langsam realisiert. Immerhin: ein Austritt Deutschlands aus dem Euro (und der EU) in die EFTA 2.0 würde nicht bedeuten, dass sich Deutschland nun von «Europa» verabschiedet. Durch sein Einbringen in EFTA 2.0 würde sich das Land für Europa engagieren, was nicht übersehen werden könnte. Wie könnte man sich den Prozess eines Austritts von Deutschland (oder weiterer EU-Mitglieder) aus der Währungsunion vorstellen? Dies ist eine andere Geschichte. Auch darüber lohnt es sich übrigens vertieft nachzudenken.

Die hier skizzierte Idee mag auf den ersten Blick utopisch erscheinen. Betrachtet man aber die Kosten, welche der Euro bereits verursacht hat und im Hinblick auf die geforderte politische Integration in Zukunft noch verursachen wird, gewinnt die hier vorgestellte Alternative über die Zeit an Attraktivität. Der Schweiz bietet sich während dieser Zeit die Chance, die Lösung ihrer eigenen Probleme mit den Interessen anderer europäischer Länder für Europa zu verbinden.

¹ Siehe z.B. Alberto Alesina, Enrico Spolaore und Romain Wacziarg: Economic Integration and Political Disintegration. In: American Economic Review, Vol. 90, 2000, S. 1276 – 1296.
² Siehe dazu Rolf Weder und Herbert G. Grubel: A Note on Political Contestability and the Future of the European Union. In: Kyklos, Vol. 65, No. 3, 2012, S. 408 – 423.
³ NZZ, 20.3.2015, S. 24.
⁴ Überlegungen in diese Richtung finden sich zum Beispiel bei Beat Kappeler (www.beatkappeler.info) oder in unserem Buch «Von Rosinen und anderen Spezialitäten. Die Schweiz und die EU». Zürich: NZZ-Verlag, 2011.
⁵ Siehe Bericht des Bundesrates in Beantwortung des Postulats Keller-Sutter [13.4022], «Freihandelsabkommen mit der EU statt bilateraler Abkommen» (Juni 2015).