Das Parlament sollte die EU-Verträge dem Ständemehr unterstellen

Voraussichtlich am 6. Juni 2027 werden die Stimmberechtigten über das Paket Schweiz-EU, auch Bilaterale III genannt, abstimmen. Verfassungsrechtlich ist umstritten, auf welchem Weg diese Volksabstimmung herbeigeführt und welche Mehrheitsregel gelten wird. Es geht darum, ob das Parlament den Genehmigungsbeschluss über das Paket Schweiz-EU dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstellt: Darf das Parlament das Paket Schweiz-EU überhaupt dem obligatorischen Referendum unterstellen? Und wenn es dies darf: Muss es dies tun?

Das Ständemehr ist selten entscheidend

Zwischen dem obligatorischen und dem fakultativen Referendum bestehen zwei massgebliche Unterschiede. Der erste Unterschied: Beim obligatorischen Referendum kommt es zwingend zu einer Volksabstimmung. Beim fakultativen Referendum kommt es hingegen nur zu einer Volksabstimmung, wenn dies 50’000 Stimmberechtigte innerhalb von 100 Tagen verlangen.

Der zweite Unterschied: Beim obligatorischen Referendum gilt eine andere Mehrheitsregel als beim fakultativen Referendum. Im Wege des obligatorischen Referendums wird eine Vorlage Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. Beim fakultativen Referendum werden die Gegenstände einzig dem Volk zur Abstimmung vorgelegt.

Häufig spielt die unterschiedliche Mehrheitsregel im Ergebnis keine Rolle. Seit 1848 scheiterten lediglich 10 Vorlagen von 227 allein am Ständemehr, obwohl sie also das Volksmehr erreicht hatten. Letztmals war dies bei der Konzernverantwortungsinitiative 2020 der Fall.

Die im Ergebnis meist irrelevante Mehrheitsregel des Ständemehrs schlägt sich nun aber in der Diskussion über das Paket Schweiz-EU nieder. Denn einige Augurinnen und Auguren gehen davon aus, dass es ein Volksmehr geben, das Ständemehr aber gegen das Paket ausfallen könnte.

Der Ständerat könnte das obligatorische Referendum erzwingen

Das Vernehmlassungsverfahren wurde am 31. Oktober 2025 abgeschlossen. Als nächstes wird der Bundesrat voraussichtlich im März die Botschaft an das Parlament verabschieden. Der Ständerat dürfte in der Sommersession über das Geschäft diskutieren. Dann wird wohl in der Herbstsession der Nationalrat folgen.

Spannung verspricht vor allem die Debatte im Ständerat. Wenn der Ständerat sich für das obligatorische Referendum ausspricht, dürfte die Referendumsfrage auch einen heissen Herbst im Nationalrat auslösen. Bei Uneinigkeit der Räte käme es zu einer Differenzbereinigung. Letztlich könnte der Ständerat durch Beharrlichkeit das obligatorische Referendum erzwingen.

«Der Ständerat dürfte in der Sommersession über das Geschäft diskutieren. Dann wird wohl in der Herbstsession der Nationalrat folgen.»

Nicht überzeugendes Gutachten

Darf die Bundesversammlung, also das aus National- und Ständerat bestehende Parlament, das Paket Schweiz-EU überhaupt dem obligatorischen Referendum unterstellen? Dies ist die erste zentrale Frage.

Die Frage der Zulässigkeit war lange kein Thema in der Diskussion. Sie wurde aber durch das Gutachten des Bundesamtes für Justiz (BJ) «Das Staatsvertragsreferendum im Bundesverfassungsrecht» vom 27. Mai 2024 zum wesentlichen rechtlichen Argument der Befürworterinnen und Befürworter des fakultativen Referendums. In dem Gutachten wird die These aufgestellt, die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des in der Vergangenheit von Parlament und Bundesrat anerkannten obligatorischen Referendums sei fraglich. Denn die Bundesversammlung als Teil des Verfassungsgebers habe die bundesverfassungsrechtliche Verankerung dieser Möglichkeit im Jahr 2021 (erneut) abgelehnt. Das System der Volksrechte gehe davon aus, dass die Bundesverfassung die Rechte von Volk und Ständen abschliessend regle. Es handle sich dabei um verfassungsmässige Rechte, die Volk und Ständen zustünden und ihnen nicht bloss von den Bundesbehörden eingeräumt werden könnten. Anders lautendes Verfassungsgewohnheitsrecht bestehe nicht.

Im Widerspruch dazu argumentiere ich, dass es dem Parlament sehr wohl nach wie vor erlaubt ist, wichtige völkerrechtliche Abkommen über die ausdrücklich in der Bundesverfassung genannten Tatbestände hinaus, dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Man bezeichnet dies als obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis. Also ein Referendum eigener Art für besonders wichtige Abkommen, um auf jeden Fall zwingend eine Volksabstimmung durchzuführen und durch das Ständemehr eine erhöhte Legitimationswirkung zu erzielen.

«Im Widerspruch dazu argumentiere ich, dass es dem Parlament sehr wohl nach wie vor erlaubt ist, wichtige völkerrechtliche Abkommen über die ausdrücklich in der Bundesverfassung genannten Tatbestände hinaus, dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.»

Dreh- und Angelpunkt der Diskussion sind die Ereignisse im Jahr 2021. Damals lehnte der Nationalrat – im Unterschied zum befürwortenden Ständerat – die Vorlage des Bundesrates zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (Änderung von Art. 140 der Bundesverfassung) ab.

Das Gutachten des BJ wäre nur dann schlüssig, wenn sich aus dieser Ablehnung der Reform ein Verbot des obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis ableiten liesse. Das Gegenteil ist der Fall. Das obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis ist das Ergebnis einer 100jährigen Entwicklung.

Seit der Volksabstimmung über den Beitritt der Schweiz zum Völkerbund 1920 tauchte das obligatorische Referendum sui generis in Staatspraxis und Rechtslehre auf. Es konkretisierte sich mit der Volksabstimmung über das Freihandelsabkommen der Schweiz mit der heutigen EU im Jahr 1972 und vor allem bei der Volksabstimmung über den EWR-Beitritt im Jahr 1992.

Der Bundesrat bestätigte die Existenz des obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis in der Botschaft zur neuen Bundesverfassung, die am 1. Januar 2000 in Kraft trat.

Selbst im erläuternden Bericht zur Vernehmlassung über das Paket Schweiz-EU vom Sommer 2025 geht der Bundesrat vom Fortbestand des obligatorischen Referendums sui generis aus. Auf Seite 888 heisst es dort wörtlich: «Die grundsätzliche Frage eines obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis bleibt durch den Entscheid des Bundesrates unberührt.»

Die Äusserungen des Bundesrates sind aber ohnehin nur ein Vorschlag. Sie binden das Parlament nicht. Und das Parlament behielt sich die Befugnis vor, einen Staatsvertrag dem obligatorischen Referendum sui generis zu unterstellen. Es bestätigte ausdrücklich die bisherige Praxis. Daher ist es rechtlich nicht überzeugend, die Unterstellung des Pakets unter das fakultative Referendum allein mit einem angeblichen Verbot des obligatorischen Referendums zu begründen.

Der Ständerat stimmte einer Ausweitung des obligatorischen Referendums auf Staatsverträge mit Verfassungscharakter im Verfassungstext zu. Daraus kann man ableiten, dass der Ständerat erst recht die bis dahin bestehende Staatspraxis fortführen wollte. Auch die ablehnende Mehrheit im Nationalrat bekannte sich ausdrücklich zum Fortbestand des obligatorischen Referendums sui generis. Das Parlament darf also das Paket Schweiz-EU dem obligatorischen Referendum unterstellen.

Abkommen mit Verfassungscharakter

Sind die Voraussetzungen für das obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis erfüllt?

Der Bundesrat formulierte in ständiger Praxis: «Ein völkerrechtlicher Vertrag ist dann dem Referendum sui generis zu unterstellen, wenn er entweder tiefgreifend in die verfassungsrechtliche Ordnung eingreift, eine grundsätzliche Änderung der schweizerischen Aussenpolitik mit sich bringt oder sehr bedeutende sachliche oder politische Gründe dafür sprechen.»

Von einem (tiefgreifenden) Eingriff in die verfassungsrechtliche Ordnung ist laut Bundesrat stets dann auszugehen, wenn eine Bestimmung eines völkerrechtlichen Vertrags «Verfassungscharakter» hat, die «verfassungsmässige Ordnung tangiert» beziehungsweise von solcher Bedeutung ist, dass ihm Verfassungsrang zukommt.

Es stellt sich also die Frage, ob das Paket Schweiz-EU Verfassungscharakter hat. Hierfür gibt es mehrere Anhaltspunkte. Der Zuwanderungsartikel Art. 121a BV könnte durch die Ausweitung der Personenfreizügigkeit verletzt werden. Das Schiedsgerichtsmodell unter Einbezug des Gerichtshofes der Europäischen Union könnte die Stellung des Bundesgerichts tangieren. Problematisch ist auch die Zuständigkeit des Bundes für die Überwachung staatlicher Beihilfen der Kantone und Gemeinden.

Die staatspolitisch bedeutsamsten Änderungen für das Parlament und für die Stimmberechtigten sind die Pflicht der Schweiz zur dynamischen Rechtsübernahme und die Einschränkung der politischen Gestaltungsspielräume aufgrund des Vorrangs des bilateralen Rechts.

Grundlegende Neuerung

Die wichtigste Neuerung im Paket Schweiz-EU ist die dynamische Rechtsübernahme. Beim Freizügigkeitsabkommen (FZA) greift die dynamische Rechtsübernahme in Verbindung mit einer weiteren Neuerung: der Integrationsmethode. Die dynamische Rechtsübernahme in Verbindung mit der Integrationsmethode hat unter mehreren Gesichtspunkten Verfassungscharakter.

«Die wichtigste Neuerung im Paket Schweiz-EU ist die dynamische Rechtsübernahme.»

Im Unterschied zu heute wäre die Schweiz auf dem Gebiet des FZA, des Landverkehrsabkommens und der weiteren Binnenmarktabkommen verpflichtet, jede Änderung des EU-Rechts zu übernehmen. Hat die EU eine Änderung ihrer Rechtsakte beschlossen, teilt sie dies der Schweiz mit. Im Gemischten Ausschuss muss die Schweiz dieser Änderung durch die Übernahme in die bilateralen Verträge zustimmen.

Braucht es die Zustimmung von Parlament und Volk, steht diese Zustimmung im Gemischten Ausschuss unter Vorbehalt. Aber auch Parlament und Volk sind verpflichtet, der Übernahme des geänderten EU-Rechts innerhalb von drei Jahren zuzustimmen.

Die Schweiz kann zwar die Rechtsübernahme ablehnen, aber sie darf es nicht. Tut sie es dennoch, ist die EU daher berechtigt, Ausgleichsmassnahmen gegen die Schweiz zu ergreifen. Wie solche Ausgleichsmassnahmen aussehen, ist in den Verträgen nicht geregelt.

Die Pflicht zur Rechtsübernahme ist im Bereich des FZA im Vergleich zu heute einschneidender. Es gilt nämlich die bisher unbekannte Integrationsmethode. Nach der Integrationsmethode werden Rechtsakte der Union, die in das Abkommen integriert werden, durch ihre Integration Teil der Schweizer Rechtsordnung. Es braucht also keine Umsetzung mehr in Schweizer Recht. Eine solche wäre nicht einmal zulässig. Die schweizerischen Behörden in Bund, Kantonen und Gemeinden wenden das EU-Recht im Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern direkt an. Der Mechanismus entspricht der Anwendung von EU-Verordnungen durch die nationalen Behörden in den EU-Mitgliedstaaten.

Diese Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme wirkt sich auf die Entscheidungsspielräume des Parlaments und die Abstimmungsfreiheit der Stimmberechtigten aus.

Das parlamentarische Verfahren wird im Anwendungsbereich der bilateralen Verträge verändert. Das Initiativrecht liegt nicht mehr beim Bundesrat und dem Parlament selbst, sondern bei der EU-Kommission. Das Vernehmlassungsverfahren, die Diskussionen der vorberatenden Kommissionen beider Räte und die Debatte im Plenum werden auf die Alternative Ja/Nein reduziert. Änderungsanträge sind nicht mehr möglich. Und eigentlich darf das Parlament die Rechtsübernahme nicht einmal ablehnen, denn es ist dazu verpflichtet. So bestimmen es die neuen bilateralen Verträge.

Diese Wirkungsweise setzt sich für die Stimmberechtigten fort. Wird gegen einen vom Parlament übernommenen Rechtsakt das Referendum ergriffen, kommt es zur Volksabstimmung. In einem solchen Fall sind die Stimmberechtigten völkerrechtlich verpflichtet, der Rechtsübernahme zuzustimmen. Völkerrechtlich müssen sie also mit Ja stimmen. Natürlich kann man sie dazu nicht zwingen, sie können trotzdem mit Nein stimmen.

Es ist aber absehbar, dass der Bundesrat die Stimmberechtigten in den Abstimmungserläuterungen eindringlich dazu auffordern wird, ihren völkerrechtlichen Pflichten nachzukommen. Als Anschauungsbeispiel hierfür dient die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme im Bereich von Schengen/Dublin, wo diese heute schon gilt. Hier kam es dreimal zu einer Volksabstimmung. Das Volk stimmte jedes Mal zu, sodass wir nicht wissen, was im Fall einer Ablehnung passiert wäre.

Die drei bisherigen Volksabstimmungen in Bezug auf die Übernahme von EU-Rechtsakten im Rahmen von Schengen/Dublin belegen aber die strukturelle Gefährdung der Abstimmungsfreiheit. Der Bundesrat argumentierte stets mit dem drohenden Ausschluss aus Schengen/Dublin im Fall einer Ablehnung der Vorlage durch die Stimmberechtigten. Das letzte Beispiel ist die Volksabstimmung vom 15. Mai 2022 über die Übernahme der Neuerungen bei der EU-Grenzschutzagentur Frontex.

Es ist davon auszugehen, dass bei Referenden über dynamisch zu übernehmende Rechtsakte ein umfangreicher Teil des Argumentariums in den Abstimmungserläuterungen daraus bestünde, dass die Schweiz zur Übernahme verpflichtet sei und im Fall der Ablehnung Ausgleichsmassnahmen derzeit unbekannten Inhalts zu erwarten seien. Diese könnten zu Schäden in Milliardenhöhe für die Schweizer Volkswirtschaft führen. Somit wäre die freie Willensbildung der Stimmberechtigten in Bezug auf den sachlichen Inhalt der zu übernehmenden Rechtsakte beeinträchtigt. Ihre Stimmabgabe würde nicht mehr ungeachtet der Pflicht zur Rechtsübernahme und der rechtlich zulässigen Ausgleichsmassnahmen erfolgen.

«Somit wäre die freie Willensbildung der Stimmberechtigten in Bezug auf den sachlichen Inhalt der zu übernehmenden Rechtsakte beeinträchtigt.»

Vorrang der bilateralen Verträge

Das Parlament und mittelbar auch die Stimmberechtigten mit ihrem Initiativrecht wären über die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme hinaus vom Vorrang des EU-Rechts betroffen. Neu erlassene Gesetze, die gegen die bilateralen Verträge verstossen, würden nicht angewendet. Denn das Bundesgericht räumt den bilateralen Verträgen in ständiger Rechtsprechung Vorrang vor den nationalen Gesetzen ein. Da EU-Recht aufgrund der Integrationsmethode unmittelbar gilt, müsste jede eidgenössische, kantonale und kommunale Behörde das EU-Recht anstelle des widersprechenden Bundesgesetzes anwenden.

Der Vorrang des bilateralen Vertragsrechts beziehungsweise des EU-Rechts würde sich beispielsweise bei der vom Bundesrat vorgeschlagenen einseitigen Anrufung der Schutzklausel auswirken. Gemäss neuem FZA ist die Aktivierung der Schutzklausel nur zulässig, wenn das Schiedsgericht dem zustimmt. Der Bundesrat sieht im Gesetzentwurf demgegenüber vor, dass er die Schutzklausel auch bei einer Ablehnung durch das Schiedsgericht anwenden kann. Behält das Bundesgericht seine Rechtsprechung bei, würde es in einem migrationsrechtlichen Fall die Schutzklausel nicht anwenden, sondern das EU-Recht.

Ein weiteres aktuelles Beispiel betrifft vor allem die Zentralschweiz. Es geht um die Motion Chiesa zur Einführung einer verkehrsabhängigen Durchfahrtsabgabe für den Transitverkehr von Grenze zu Grenze auf Schweizer Strassen. Der Vorstoss ist vom Ständerat in der Herbstsession angenommen und kürzlich auch von der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrates befürwortet worden.

Hierin könnte ein Verstoss gegen FZA und Landverkehrsabkommen liegen. Ist das Bundesgericht dieser Auffassung, würde es eine künftige gesetzliche Bestimmung nicht anwenden. Alle betroffenen EU-Staatsangehörigen könnten somit auf dem Rechtsweg die entrichtete Durchfahrtsabgabe zurückverlangen. Nach einem entsprechenden Präzedenzurteil würden die schweizerischen Behörden bei EU-Staatsangehörigen wohl auf die Erhebung der Durchfahrtsabgabe verzichten.

Der Vorrang der bilateralen Verträge und die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme tangieren somit das verfassungsrechtlich vorgesehene Gesetzgebungsverfahren und auch anschliessende Volksabstimmungen. Betroffen sind die Handlungsmöglichkeiten des Parlaments und die Abstimmungsfreiheit der Stimmberechtigten. Dies verleiht einem Kernelement des Pakets Schweiz-EU Verfassungscharakter.

«Der Vorrang der bilateralen Verträge und die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme tangieren somit das verfassungsrechtlich vorgesehene Gesetzgebungsverfahren und auch anschliessende Volksabstimmungen.»

Wendet das Parlament die bisher, beispielsweise beim EWR zugrunde gelegten Kriterien an, muss es das Paket Schweiz-EU dem obligatorischen Referendum unterstellen. Da diese Kriterien aber nicht in der Verfassung geregelt sind, könnte das Parlament ohne Verfassungsänderung davon abweichen. Es könnte seine Praxis anlässlich des Pakets Schweiz-EU ändern.

Dieser Beitrag basiert auf einem Vortrag, den der Autor am 28. Januar auf Einladung des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik an der Universität Luzern gehalten hat.