Zeit für Reformen

Der Schweizer Bundesrat ist eine besondere Institution. Taugt sie für die Zukunft? Plädoyer für kleine Reformen anstelle des grossen Wurfs.

Die Schweiz hat eine einzigartige Regierungsform, die es so in keinem anderen demokratischen Land gibt. Die Schweizer sind sich dieser Spezialität allerdings zumeist nicht bewusst, da sie mit dieser Regierungsform aufgewachsen sind. Es ist deshalb erst einmal nicht leicht, den helvetischen Spezialfall zu fassen.

Gemäss der klassischen Einteilung der Regierungsformen wird zwischen parlamentarischen und präsidialen Systemen unterschieden. Die wechselseitigen Beziehungen zwischen Legislative und Exekutive bilden dabei das entscheidende Kriterium für diese Unterscheidung. Im parlamentarischen System besteht eine wechselseitige Abhängigkeit von Regierung und Parlament. Die Regierung kann das Parlament auflösen, und das Parlament kann die Vertrauensfrage stellen und allenfalls die Regierung stürzen.

Im präsidialen System sind dagegen die beiden Organe unabhängig voneinander, da sie je ihre eigene Legitimation besitzen; sowohl das Parlament als auch der Präsident (die Exekutive) sind vom Volk gewählt. Seit dem Erfolg der französischen V. Republik – also seit 1958 – hat sich eine dritte Regierungsform stark verbreitet, das sogenannte semipräsidiale System. Es kennt eine doppelte Exekutive – einen vom Volk gewählten Präsidenten und einen vom Parlament gewählten Premierminister. Zwischen ihnen besteht eine Arbeitsteilung, die vor allem dann zum Tragen kommt, wenn die beiden nicht derselben politischen Partei oder Koalition angehören.

Das schweizerische System stellt ebenfalls eine hybride, wenn auch anders akzentuierte Kombination der beiden klassischen Systeme dar; es wird gemeinhin als «direktional» bezeichnet. Zwischen dem Bundesrat (der Exekutive) und dem Parlament besteht eine Unabhängigkeit auf Zeit. Zwar wird der Bundesrat (wie im parlamentarischen System) durch das Parlament gewählt. Er kann aber, einmal gewählt, vom Parlament während der Dauer einer Legislaturperiode nicht gestürzt werden. Dieses heute als Sonderfall geltende System gab es bereits in der Französischen Revolution. Es hat damals aber nur drei Jahre überdauert, während die Schweiz es in unveränderter Form seit 1848 kennt.

Der Bundesrat war ursprünglich als Ausschuss des obersten Organs – des Parlaments – konzipiert und sollte eine schwache Regierung darstellen, ein Kollegium mit rotierendem Präsidium. Dank ihrer Unabhängigkeit auf Zeit hat die Regierung jedoch gegenüber dem Parlament eine starke Position entwickelt, was wiederum dadurch begünstigt wurde, dass sich das Parlament aufgrund des schweizerischen Milizsystems strukturell als relativ schwach erwies. Ein weiterer Punkt kommt hinzu: Die Bedeutung des Bundesrates wuchs im Laufe der Jahrzehnte angesichts der zunehmend an den Bund übertragenen Aufgaben stark. Heute nimmt der Bundesrat die zentrale Stelle im politischen System der Schweiz ein.

Trotz seiner zentralen Position leidet der Bundesrat jedoch an seiner strukturell angelegten und ursprünglich so gewollten Schwäche. Der Präsident ist bloss der primus inter pares, zudem rotiert das Präsidium im Jahresrhythmus. Der Regierung fehlt es deshalb an Kohärenz. Die einzelnen Mitglieder sind in erster Linie ihren eigenen Departementen verpflichtet und pflegen ihre eigenen Gärtchen. Die Ausarbeitung einer längerfristigen Perspektive bleibt deshalb oft ein frommer Wunsch. Statt dass regiert wird, wird in erster Linie verwaltet.

Die Schwäche unserer Regierung ist auch insofern strukturell bedingt, als die Zahl ihrer Mitglieder auf sieben begrenzt ist. Damit stösst sie schnell an Kapazitätsgrenzen. Die oberste Regierungsebene ist sehr schmal, einzelne Departemente sind für eine grosse Zahl von Aufgaben zuständig. So ist beispielsweise der Vorsteher des Departements des Innern gleichzeitig Kultur-, Sozial-, Gesundheits-, Bildungs- und Forschungsminister. Eine derartige Aufgabenkumulation bedeutet nur allzuoft eine zeitliche und sachliche Überforderung der Mitglieder des Bundesrats.

Der Bundesrat ist last but not least auch deshalb politisch schwach, weil er als permanente grosse Koalition sehr unterschiedliche politische Positionen in sich vereinigt. Alle grossen Parteien sind Teil der Regierung. Dies hält sie freilich nicht davon ab, bei einzelnen Sachgeschäften gegen die Regierung zu stimmen und allenfalls das Referendum gegen Vorlagen der Regierung zu ergreifen, der sie selbst angehören.

Mancher Leser mag nun einwenden, dass dies alles längst bekannt sei.…

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