Wir sollten es wagen

Wichtig für die Schaffung von Wohlstand sind im wesentlichen die Rechtssicherheit, die marktwirtschaftlichen Freiräume, die Sicherung von Wettbewerb, der Zugang zu Exportmärkten, die Flexibilität der Arbeitsmärkte, eine massvolle Steuerbelastung, das Fachkräftepotenzial, der Stand von Wissenschaft und Forschung sowie der Wechselkurs. Bei der Umsetzung dieser Faktoren ist für die Schweiz als Insel in Europa die Beziehung zur Europäischen Union von beträchtlicher Bedeutung. Im Umgang damit hat die Schweiz im wesentlichen fünf Optionen: den EU-Beitritt, den Beitritt zum EWR, die Weiterverfolgung des bilateralen Weges mittels eines institutionellen Abkommens mit der EU, die Einfrierung des Status quo und den Rückzug auf ein reines Freihandelsabkommen.

Vom institutionellen Abkommen Schweiz–EU, dem sogenannten Rahmenabkommen, liegt seit längerer Zeit ein Entwurf vor. Wie ist er zu bewerten? Ich bin nach reiflicher Überlegung zum Schluss gekommen, dass das Rahmenabkommen aus Sicht der Souveränität vertretbar ist und dass uns die EU, gemessen an ihren Prinzipien, beachtlich entgegengekommen ist. Ich habe für meine Haltung zwei Gründe: Erstens ist der Rechtsbereich, den der Vertrag umfasst, zwar sehr wichtig, aber doch begrenzt. Zweitens können wir mit überschaubaren Konsequenzen die Zusammenarbeit unter Wahrung unserer direktdemokratischen Tradition erweitern oder kündigen. Das Abkommen betrifft zwar ökonomisch wichtige, aber doch «nur» 5 von rund 140 Verträgen mit der EU sowie allfällige weitere – beispielsweise ein Stromabkommen –, die wir künftig abschliessen können oder auch nicht. Der Lohnschutz betrifft nur etwa 0,7 Prozent unserer Arbeitsmärkte, und die zugelassenen Massnahmen sind – klug umgesetzt – kaum weniger wirksam als das heutige System. Das alles zu einer Gefährdung unseres gesamten direktdemokratischen Systems und zu einer Gefährdung unseres Lohnniveaus aufzublasen, ist absurd. Was ich als grossen Fortschritt betrachte, ist das Erfordernis der Verhältnismässigkeit von allfälligen Gegenmassnahmen für den Fall, dass die Schweiz eine der automatischen Anpassungen an die Rechtsentwicklung der EU nicht übernehmen will. Das ist ein Schutz für die Schweiz. Heute kann die EU ungebremst und unverhältnismässig ihre Macht ausspielen, wie wir gesehen haben.

Sich zu den Regeln dieses Marktes bekennen

Ich will hier noch auf ein Problem hinweisen, das sogar einige Gutachter nicht verstanden zu haben scheinen und das den vielgescholtenen Einbezug des Europäischen Gerichtshofes als letzte Autorität für die Beurteilung der Rechtskonformität bei Auslegungsdifferenzen der Verträge betrifft. Es gibt grundsätzlich zwei verschiedene Arten von Verträgen mit der EU. Fast alle der rund 140 Verträge sind normale völkerrechtliche Verträge mit der EU, die von beiden Partnern auf Augenhöhe ausgehandelt werden. Diese Partner können auch frei entscheiden, wer die Einhaltung der Verträge überprüfen soll. Die bilateralen Verträge hingegen haben einen anderen Charakter. Der Binnenmarkt ist ein EU-internes erfolgreiches Vertragswerk, mit dem sich die Mitgliedsländer zu einheitlichen Handelsregeln verpflichten. Das Recht, diese Regeln im Konfliktfall zu interpretieren, muss sich die EU mit ihrem Gerichtshof schon ihren Mitgliedern gegenüber selber vorbehalten. Sie kann gar nicht anders, weil Drittländer sonst besser als Mitgliedsländer gestellt werden könnten.

Die Schweiz will nun an diesem Markt teilhaben, weil es ihr Vorteile bringt (und der EU natürlich auch), aber sie will nicht Mitglied werden. Es zwingt sie niemand, das zu tun, aber wenn sie es tun will, muss sie sich zu den Regeln dieses Marktes bekennen. Ich vergleiche das mit dem Verhältnis Schweiz–Liechtenstein. Liechtenstein will von der Zugehörigkeit zum Zoll- und Währungsgebiet Schweiz profitieren, aber wir Schweizer würden uns dagegen verwahren, wenn die Liechtensteiner in die Ausgestaltung und Interpretation dieser Rechtssysteme eingreifen wollten. Wichtig ist noch der Hinweis, dass die Mechanismen unserer Gesetzgebung einschliesslich der direkten Demokratie durch das Rahmenabkommen respektiert werden. Dabei kann das Volk frei anders entscheiden, als die Automatismen vorsehen. Aber wie bei allem Entscheiden oder Nichtentscheiden im Leben hat das Konsequenzen. Aber eben neu verhältnismässige.

«Der EU-Beitritt würde der Schweiz durchaus ermöglichen, das Wohlstandsniveau zu halten.»

Die Tatsache, dass das Rahmenabkommen im erwähnten begrenzten Bereich zu einer dynamischen Rechtsübernahme führt und dass nicht in allen Details vorausgesagt werden kann, was genau auf uns zukommt, schafft verständlicherweise Verunsicherung. Und weil jede Interessengruppe nun akribisch die Haare in der Suppe sucht, füllen gegenwärtig ausschliesslich die «Aber» der «Ja, aber…»-Fraktion die Spalten, so dass der erfolgreiche Abschluss des Abkommens als immer unwahrscheinlicher erscheint. Das Problem ist, dass die «Aber», die mit dem Status quo verbunden sind, kaum diskutiert und nicht ebenso breit ausgewalzt werden.

Machbar und vertretbar

Wenn ich alle meine Überlegungen zusammenzufassen versuche, komme ich zu einer eindeutigen Rangfolge bei der Wertung der Optionen. Der EU-Beitritt würde der Schweiz durchaus ermöglichen, das Wohlstandsniveau zu halten. Wirtschaftspolitische Vor- und Nachteile dürften sich in etwa die Waage halten. Der Souveränitätsverlust ist aber beträchtlich. Die unvermeidliche Beschneidung vieler unserer Besonderheiten könnte latente zen­trifugale Kräfte im Lande deblockieren und unsere Stabilität, gar unsere staatliche Existenz gefährden. Der EWR brächte vergleichbare Vorteile, ist dem Rahmenabkommen aber punkto Souveränitätsverlust unterlegen.

Der Status quo ist nicht stabil, weil die Substanz der Bilateralen erodiert, weil die Weiterentwicklung unseres Verhältnisses zur EU blockiert wird und weil unsere Erpressbarkeit durch die EU zunimmt. Die Rechtssicherheit nimmt in einer Weise ab, die die Standortqualität und damit unseren Wohlstand gefährdet. Der Endzustand dürfte der faktische Rückzug auf die Philosophie der Beschränkung auf ein Freihandelsabkommen auch gegenüber der EU sein. Dass es, wenn wir der EU die kalte Schulter beim Rahmenabkommen zeigen, gelingen würde, mit dieser EU ein besseres und weitergehendes Freihandelsabkommen abzuschliessen, ist sehr unwahrscheinlich.

Bleibt das Rahmenabkommen! Es ist nicht das Nonplusultra, aber es ist das Machbare und das trotz der Unsicherheiten Vertretbare. Es stellt unser Verhältnis zur EU auf eine rechtlich saubere Basis. Das steigert die Rechtssicherheit des Standortes Schweiz markant. Es beschneidet wohl einen Teil unserer Souveränität. Aber das ist gerade jener Teil, in welchem die Schweizer Wirtschaft ein eminentes Interesse an einheitlichen wirtschaftlichen Spielregeln hat. Wie immer bei einer dynamischen Rechtsübernahme kann man nicht alles vorhersehen, aber die Verfahren, im Notfall sogar der Ausstieg, sind berechenbar und geregelt, und allfällige negative Folgen eines vollen oder partiellen Ausstieges sind wegen des Verhältnismässigkeitsprinzips grob abschätzbar. Über die Verhältnismässigkeit entscheidet im Streitfall das paritätisch besetzte Schiedsgericht und nicht der Europäische Gerichtshof. Das Abkommen ist entwicklungsfähig, aber über die Entwicklung entscheiden wir im Einzelfall souverän.

«Von allen Optionen, die der Schweiz offenstehen, schneidet der Abschluss des institutionellen Rahmenabkommens am besten ab.»

Risiken eigener Fehlleistungen

Eine der unverrückbaren Überzeugungen der eingefleischten Gegner jeder denkbaren Vertiefung der Beziehungen zur EU ist offenbar die, die Schweiz allein sei viel stärker und besser in der Lage, ihre wirtschaftspolitischen Probleme zu lösen. Es stimmt: Viele Rahmenbedingungen, die der Wirtschaft förderlich sind, können wir selber besser gestalten. Leider tun wir aber faktisch zurzeit das Gegenteil. Im Moment sind unsere Standortbedingungen durch die Risiken eigener wirtschaftspolitischer und politischer Fehlleistungen viel stärker bedroht als durch allfällige Risiken des Rahmenabkommens. Offenbar glauben grosse Teile unserer politischen Elite, unser Wohlstand sei gottgegeben und unsere Wirtschaft, die in unserem Land hervorragende Arbeit leistet, verkrafte auf Dauer problemlos alle neuen Auflagen, die ihr die Politik bald Tag für Tag aufhalst. Das ist eine gefährliche Illusion.

Was ist nun mein Fazit? Von allen Optionen, die der Schweiz offenstehen, schneidet der Abschluss des institutionellen Rahmenabkommens am besten ab. Aber was immer wir wählen: Ein ebenso bedeutender Teil unserer Rahmenbedingungen bleibt hausgemacht. Der GAU wäre wohl, auf der schiefen Ebene beim Hausgemachten fortzufahren und gleichzeitig die falsche Option zu wählen. Selbst diese Variante kann ich heute nicht mehr ausschliessen. Es ist gewiss kein Zufall, wenn ein kürzlich publizierter McKinsey-Bericht über unsere Standortqualität den vielsagenden Titel «Switzerland Wake Up» trägt! Sollte aber der Bundesrat endlich mutig seine Führungsverantwortung wahrnehmen und vorangehen, ist eine kreative Weiterentwicklung unseres Verhältnisses zur EU im Interesse der Schweiz noch zu schaffen. Ich hoffe nicht, dass sich das Bonmot des verstorbenen Bundesrates Delamuraz einmal mehr bewahrheitet: «Les Suisses se lèvent tôt, mais se réveillent tard.»

Dieser Text basiert auf einem Referat, das am 17. Mai 2019 am «Podium Schweiz – Wohin des Weges?» von Avenir Suisse gehalten wurde. Die vorliegende Fassung wurde von Kaspar Villiger autorisiert. Das Referat in voller Länge ist unter www.avenir-suisse.ch/einigkeit-des-bundesrats-kann-berge-versetzen/ einsehbar.