Wie weiter mit der Liberalisierung?
Erfahrungen der Schweiz im Bereich der Telefonie Die Schweiz ist kein Pionierland der Liberalisierung. Der Bereich Telefonie ist aber gegenüber anderen Netzindustrien am weitesten fortgeschritten. Die Erfahrungen, die man dort sammeln konnte, sind überwiegend positiv und bei richtiger Dosierung und schrittweiser Umsetzung teilweise auch auf andere Netzindustrien übertragbar.
Kann die teilweise Marktöffnung im Bereich Telefonie, die 1998 in der Schweiz eingeleitet wurde, als Erfolg bezeichnet werden? Prima vista ist dieser Schritt in Richtung Markt und Informationsgesellschaft geglückt. Das Liberalisierungskonzept beruht auf einem Mischsystem, das heisst auf Bereichen mit funktionierendem Wettbewerb in Kombination mit regulierten Bereichen. Mehr Anbieter ermöglichen mehr Wettbewerb und dadurch sinkende Preise. Die Produkte und Dienstleistungen sind insgesamt innovativer geworden, die Grundversorgung sichert qualitativ einwandfreie und günstige Basisleistungen im ganzen Land, und auch die Auswirkungen auf die Beschäftigung in der Branche sind per saldo positiv.
Dennoch ist festzuhalten, dass die Markt- öffnung zum Teil nicht das gewünschte Ergebnis brachte. Es gibt immer noch Wettbewerbsverzerrungen, und die Verfahren der technischen Vernetzung dauern zu lange. Im Mobilfunkmarkt ist der Preiswettbewerb am Erlahmen, und hohe Mobilterminierungsgebühren belasten den Konsumenten. Zudem besteht weiterhin ein Monopol bei der «letzten Meile» im Zugangsbereich.
Die Schweiz im Verhältnis zur EU
Die EU verfügt seit 2003 über ein detailliertes neues Regelwerk für die Telekommunikation. Es sieht in wichtigen Märkten eine ex-ante-Regulierung vor, die periodische Marktanalysen erfordert. Ein differenziertes Instrumentarium soll Wettbewerbsprobleme wirkungsvoll bekämpfen und andere Konflikte lösen, bevor es zur gerichtlichen Auseinandersetzung kommt. Ob das Regelwerk die Hürden der Umsetzung aller relevanten Bestimmungen nehmen wird, bleibt gegenwärtig eine offene Frage. Auch über die Zuständigkeiten besteht teilweise noch Unklarheit.
Die Schweiz setzt auf eine ex-post-Regulierung, das heisst auf ein nachträgliches Verfahren, das den Betroffenen im Konfliktfall Klagerechte einräumt. Es ist in der Anwendung pragmatischer und erlaubt des Erkennen tatsächlicher Konfliktfelder, aber es braucht auch viel Zeit und blockiert unter Umständen wichtige Entwicklungsschritte.
Zudem vermag eine ex-post-Regulierung die Wettbewerbssituation unter Umständen nicht ausreichend zu stimulieren. Die EU kann als Trendsetterin betrachtet werden, und die Schweiz kann sich durch selektive Übernahme in Kombination mit eigenen Erfahrungen eine vorteilhafte Position aufbauen.
Service public, Marktöffnung und Grundversorgung
Freier Markt und ausreichende Grundversorgung werden oft als Gegensätze dargestellt. Es geht aber hier meines Erachtens weniger um eine prinzipielle Alternative als um eine Frage der richtigen Kombination und Dosierung und der zweckmässigen schrittweisen Umsetzung der Deregulierung und Re-Regulierung. Der Service public soll gewährleisten, dass allen Bevölkerungsschichten und Regionen Grundleistungen in bester Qualität und zu einem angemessenen Preis zur Verfügung stehen. Was zur Grundversorgung gehört, ist Ausdruck eines politischen Willens, der seinerseits vom vorherrschenden gesellschaftlichen Klima bestimmt wird, das weltweit und auch innerhalb von Europa sehr unterschiedlich sein kann. Darum wird man auch beispielsweise in Schweden den Service public anders definieren als etwa in Griechenland.
Nach dem Subsidiaritätsprinzip soll der Staat nur jene essentiellen Bereiche der Grundversorgung übernehmen, die der Markt nicht ausreichend zu gewährleisten vermag. Es ist also ohne weiteres möglich, dass die Grundversorgung auf der Basis privater Angebote funktioniert, wie dies beispielsweise bei der Versorgung mit Lebensmitteln der Fall ist. Die Meinung, dass Staatswirtschaften mit ihren Monopolen immer ein verlässlicher Garant einer ausreichenden und nachhaltig funktionierenden Grundversorgung seien, hat sich nicht bewahrheitet.
Die Gewährleistung der Grundversorgung ist nicht zu verwechseln mit einer «Heimatschutz-Garantie» für inländische Firmen. Diese Verwechslung ist eines der grössten politisch-psychologischen Hindernisse zum richtigen Verständnis der Marktöffnung. Auch eine ausländische Firma ist grundsätzlich in der Lage, Kunden optimal zu bedienen. Die Sicherstellung der Grundversorgung im Luftverkehr, also die internationale Bedienung der Flughäfen Kloten und Genf zum Beispiel, ist nicht gleichbedeutend mit der Erhaltung einer schweizerischen Airline. Auch die Existenz der Swisscom kann nicht mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit der Grundversorgung gerechtfertigt werden. Der Service public hat nur eine Existenzberechtigung, wenn er ein Service au public ist und tatsächlich nahe am Kunden bleibt. Ein Service public, der sich nicht an der Nachfrage der Benützer orientiert, wird bald einmal zum Service sans public.
Jede staatliche Instanz hat die Aufgabe, sich immer wieder in Frage zu stellen, und das gilt für Regulierungsbehörden in qualifizierter Weise. Sie können zur Überregulierung neigen, und dies kann vor allem im Medienbereich eine Entwicklungsbremse sein. Immerhin zeigen die bisherigen Erfahrungen im Telekombereich, dass es auch bei Deregulierungen und Privatisierungen einen verbleibenden und zum Teil auch einen neuen Regulierungsbedarf gibt. Deregulierung durch Re-Regulierung ist mehr als nur ein Wortspiel. Der Staat kann sich nicht vollständig aus den Netzindustrien zurückziehen und muss auch weiterhin eine tragende Rolle spielen.
