Wie sozial ist Sozialpolitik?

Die staatlichen Leistungen sollen den Richtigen zugute kommen. Doch wie treffsicher sind die in einem komplexen System zu erreichen? Überlegungen zur Zielgenauigkeit der Sozialpolitik.

Wie sozial ist Sozialpolitik?
Monika Bütler, zvg.

Die Zahlen1 zeigen eindrücklich: der schweizerische Sozialstaat wird immer umfassender – und vor allem teurer. Die Öffentlichkeit reagiert erstaunlich gelassen. Viel mehr als die steigenden Kosten interessieren Einzelschicksale: Eine Gemeindepräsidentin bezieht trotz hohem Einkommen eine volle IV-Rente, ein Sozialhilfeempfänger fährt einen Porsche, Politiker wohnen in viel zu günstigen städtischen Wohnungen. Andererseits leben alte Menschen unter dem Existenzminimum, die IV verweigert offensichtlich Kranken die Rente, einer mittelständischen Familie bleibt angesichts hoher Mietkosten und Krankenkassenprämien kaum mehr genug zum Leben.

Die auseinanderklaffenden Wahrnehmungen des Sozialstaats haben einen gemeinsamen Nenner: die Zielgenauigkeit staatlicher Sozialleistungen. Auf ihr basiert nicht nur die Finanzierbarkeit des Sozialstaates, sondern auch dessen gesellschaftliche und politische Akzeptanz. Die staatlichen Leistungen sollen also bei den Richtigen landen. Doch wer sind die Richtigen? Der folgende Artikel spricht vier fundamentale Spannungsfelder an, auf denen sich die Sozialpolitik in dieser Frage bewegt.

 

1. Sozialer Ausgleich und Anreize

Es ist unbestritten, dass ein weitreichender Ausgleich der Einkommen hohe Effizienzkosten verursacht. Die Individuen reagieren mit Verhaltensanpassungen auf die von der Sozialpolitik gesetzten Anreize. Diesen Zielkonflikt dokumentiert eine sehr umfassende Literatur.2 Darüber hinaus interagieren in einem komplexen System aber auch die Verhaltensanreize, die von den verschiedenen Pfeilern der sozialen Absicherung ausgehen. So bilden die Ergänzungsleistungen einerseits eine wichtige Komponente in der Absicherung eines Mindesteinkommens im Alter, welches durch die AHV alleine nicht erreicht werden kann. Sie reduzieren aber andererseits auch den Anreiz, selbst zu sparen oder durch Erwerbseinkommen die (vorzeitige) Pensionierung aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Beunruhigend ist dabei aber vor allem, dass die Ergänzungsleistungen auch Individuen beeinflussen, für die sie eigentlich gar nicht gedacht sind. Sie bilden nämlich einen Anreiz, angesparte Gelder aus der Pensionskasse als Kapital zu beziehen und die Existenzsicherung im hohen Alter nicht mit einer Rente aus der beruflichen Vorsorge, sondern über die Ergänzungsleistungen zu «versichern».3

Die berufliche Vorsorge (BV) zeigt auch, dass Umverteilungen in unerwartete Richtungen gehen können. Für einmal sei hier nicht die – völlig zu Recht – angeprangerte Umverteilung zu Lasten der jungen Beitragszahler angesprochen. Am schlechtesten sind in der BV mit den alleinstehenden Männern ausgerechnet Versicherte gestellt, die ohnehin verwundbar sind und ein vergleichsweise tiefes Vorruhestandseinkommen aufweisen. Sie erhalten pro einbezahlten Franken rund 25% weniger als die anderen Versicherten. Auf der anderen Seite ist die vermeintliche Solidarität mit weiblichen Versicherten keine; die Kosten einer längeren Lebenserwartung der Frauen sind nämlich sogar leicht tiefer als die durch die männlichen Versicherten ausgelösten Witwenrenten. Profiteure in der BV sind gut verdienende Männer (die oft spät noch[mals] heiraten und im Rentenalter für ihre noch minderjährigen Kinder Zusatzrenten erhalten). Noch sind die Umverteilungen zugunsten der Bessergestellten nicht dramatisch. Bedenklicher ist, dass die Akzeptanz eines effizienten und volkswirtschaftlich sinnvollen Pfeilers der Alterssicherung unterminiert wird. Falsche Solidaritäten stärken den Eindruck, dass die BV nicht für die kleine Frau und den kleinen Mann gemacht ist.

 

2. Fehler lassen sich nicht vermeiden

Ein wichtiger Grund für die hohe Akzeptanz und Popularität der AHV sind die glasklaren Bedingungen für den Leistungsbezug. «Scheinalte» gibt es nicht. Das Alter kann zweifelsfrei und mit geringen Kosten festgestellt werden. Hingegen ist es in der IV nicht immer möglich, eigentlich Arbeitsfähige von wirklich krankheitsbedingt Erwerbsunfähigen zu trennen. Asymmetrische Informationen führen zu zwei Arten von Fehlern: Eigentlich Gesunde werden als krank eingestuft (Fehler I, erinnert sei an die in den Medien heftig geführte Debatte um «Scheininvalide»). Andererseits werden Kranke irrtümlich als gesund angesehen (Fehler II). Tatsächlich finden die meisten Studien relativ hohe Fehlerquoten beim Zugang in die IV. So zeigen Low und Pistaferri4, dass rund 26% der wirklich Behinderten in den USA ungerechtfertigt Leistungen vorenthalten werden (Fehler II), aber 10–14% der als invalid anerkannten Personen eigentlich erwerbsfähig wären (Fehler I).