Was uns internationale
Organisationen alles empfehlen
Auf Grundlage multilateraler Übereinkommen machen Organisationen der Schweiz regelmässig Vorgaben, welche neuen Regulierungen sie noch einführen soll. Und sind dabei erfolgreich.
Die Schweiz ist keine Insel, und ihre Gesetze entstehen nicht im luftleeren Raum. Doch während in der Diskussion um die Souveränität der Schweizer Gesetzgebung schon sehr viel über die Übernahme von EU-Recht gesprochen wurde, ist der Einfluss anderer internationaler Organisationen bisher noch weniger ein Thema. Oft passiert dieser Einfluss subtil über Empfehlungen, Berichte und Rügen obskurer Gremien. Verschiedene Gesetzesänderungen der letzten Jahrzehnte stehen in direktem Zusammenhang mit Absprachen auf dem internationalen Parkett. Wir haben einige Beispiele herausgesucht, wo internationale Abkommen das Schweizer Recht mitgestalten.
Gendergerechtes Amtsdeutsch
Die Schweiz ist ein durch und durch patriarchalisches, sexistisches Land. Diesen Eindruck erhält zumindest, wer die Berichte liest, die der UNO-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau über die Schweiz verfasst hat. Der Ausschuss ist das Kontrollorgan für die Umsetzung der Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW), welche die Schweiz 1996 ratifiziert hat. Die Berichte sind vom Geist beseelt, dass Frauen permanente Opfer sind und dass diskriminierende Strukturen und Denkweisen die Gesellschaft durchziehen, die nur durch gesetzgeberische Interventionen von oben aus der Welt geschafft werden können.
So rügt der Ausschuss in seinem letzten Bericht von 2016 die Schweiz, dass der Lohnunterschied zwischen Frauen und Männern noch immer nicht beseitigt sei. Auch missfällt ihm die Sprache, die aus seiner Sicht zu wenig Rücksicht auf Geschlechterverhältnisse nimmt. Er empfiehlt daher, «sicherzustellen, dass in den Rechtsvorschriften in allen Amtssprachen des Vertragsstaats geschlechtergerechte Sprache verwendet wird». Auch bei der Berichterstattung der Medien sieht er Verbesserungsbedarf und empfiehlt, eine Bildungsstrategie für Medienschaffende mit Leitlinien und Kontrollmechanismen festzulegen, um frauendiskriminierende Stereotype abzubauen.
Der lange Streit um Tabakwerbung
Als einziges Land in Europa hat die Schweiz das «Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs» bisher nicht ratifiziert. Ziel des völkerrechtlichen Vertrags, der 2003 in Genf angenommen wurde, ist es, «heutige und künftige Generationen vor den verheerenden gesundheitlichen, gesellschaftlichen, umweltrelevanten und wirtschaftlichen Folgen des Tabakkonsums und des Passivrauchens zu schützen». Das Abkommen verlangt etwa ein umfassendes Verbot aller Formen von Tabakwerbung, Förderung des Tabakverkaufs und Tabaksponsorings. Die Konvention war der erste rechtlich verbindliche multilaterale Staatsvertrag in der Geschichte der Weltgesundheitsorganisation.
Am 13. Februar 2022 haben die Schweizer Stimmberechtigten die Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung» mit 56,6 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Nun soll Tabakwerbung überall dort verboten werden, wo Kinder und Jugendliche sie sehen können, zum Beispiel in der Presse, auf Plakaten, im Internet, im Kino, in Kiosken oder an Veranstaltungen. Nach der Abstimmung sagte Gesundheitsminister Alain Berset, der Bundesrat werde sich einmal mehr mit der Ratifizierung des Rahmenabkommens der WHO beschäftigen müssen.
Isolationshaft verletzt Antifolterkonvention
Gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlungen oder Strafen richtet sich die UNO-Antifolterkonvention, die 1984 von der Generalversammlung beschlossen wurde. Das Übereinkommen konkretisiert das allgemeine Folterverbot, indem es die Vertragsstaaten verpflichtet, eine Reihe von Massnahmen zu ergreifen, um die Verhinderung und Ahndung von Folterungen sicherzustellen.
Die Schweiz hat die Konvention 1986 ratifiziert, bisher aber nicht vollständig umgesetzt. Weder Folter noch die Misshandlung von Gefangenen ist in der Schweiz ein gesonderter Straftatbestand. Der UNO-Ausschuss gegen Folter hat die Schweiz deshalb schon mehrfach gemahnt. In einem Antwortschreiben von 2019 betonte der Bundesrat, «dass die schweizerischen Rechtsnormen zur Bestrafung der Folter die Anforderungen des Übereinkommens vollumfänglich erfüllen».
Letztes Jahr intervenierte Nils Melzer, UNO-Sonderberichterstatter für Folter, wegen des bekannten Strafgefangenen Brian («Carlos»): Dessen Isolationshaft verletze die Antifolterkonvention. Der Kanton Zürich wies die Vorwürfe vollumfänglich zurück.
Aktuell ist im Nationalrat eine parlamentarische Initiative von Beat Flach (GLP) hängig, welche die Einführung eines eigenen Straftatbestands für Folter fordert. Flach schreibt: «Immer wieder haben verschiedene Organisationen und Institutionen wie die UNO, NGOs und andere Akteure der Zivilgesellschaft darauf hingewiesen, dass die Schweiz ihre Gesetzgebung an die Antifolterkonvention anpassen sollte.»
Antikorruptionsnachhilfe vom Europarat
Auch wenn internationale Gremien stets ihren Respekt vor nationalen demokratischen Entscheiden betonen, lassen sie doch oft mehr als durchschimmern, welches Resultat sie sich von Abstimmungen erwünschten. So sprachen sich die Vertreter der Staatengruppe gegen Korruption (Greco) des Europarats 2021 offen für die Justizinitiative aus, die Bundesrichtern per Los auswählen wollte. Offenbar ist die Schweizer Justiz dermassen von Korruption und Klüngelei durchsetzt, dass nur eine radikale Reform Abhilfe schaffen kann. Die Stimmbürger waren davon nicht überzeugt und schickten das Begehren mit 68 Prozent Nein-Stimmen bachab.
Auch sonst hält die Greco mit ihrer Meinung nicht hinter dem Berg. Die Schweiz ist durch den Beitritt zur Strafrechtskonvention des Europarates 2006 automatisch Mitglied des Gremiums geworden und hat sich damit zu regelmässigen Überprüfungen durch Vertreter der Greco verpflichtet. Deren Berichte bemängeln etwa ungenügende strafrechtliche Bestimmungen gegen Korruption, fehlende Transparenz in der Politikfinanzierung oder ungenügende Offenlegungspflichten für die Interessenbindungen von Parlamentariern. Der Bundesrat rapportiert der Greco regelmässig den Stand der Umsetzung ihrer Empfehlungen. So teilte die Regierung mit, warum die Schweiz als einziges demokratisches Land in Europa noch immer keine Regelung der Politikfinanzierung erlassen hatte. Die Greco nahm die Erklärungen des Bundesrats zur Kenntnis und gab 2016 gleichzeitig ihrer Freude darüber Ausdruck, dass die Transparenz-Initiative zustande gekommen war.
Domino beim Steuerrecht
Im Steuerbereich erinnert die Schweiz an den Esel mit der Karotte: Stets verfolgte sie in den letzten Jahren das Ziel, die internationalen Standards zu erfüllen, doch jedes Mal, wenn sie es erreicht zu haben glaubte, tauchte eine neue Entwicklung auf, die das Ziel wieder von ihr weg verschob. 2014 übernahm die Eidgenossenschaft den Standard zum automatischen Informationsaustausch der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und verpflichtete sich damit, Steuerinformationen zu Privatpersonen an ausländische Behörden zu übergeben. Kaum hatte sie die neuen Regeln umgesetzt, kam sie wegen Steuerprivilegien für Unternehmen unter Druck. Diese wurden mit der Abstimmung über das AHV-Steuerpaket abgeschafft; im Gegenzug senkten viele Kantone die allgemeinen Gewinnsteuersätze für Unternehmen.
Hier hat sich nun aber bereits die nächste Front aufgetan: Die Gewinnsteuersätze sollen nämlich international harmonisiert werden. Namentlich auf Betreiben von Hochsteuerländern hat die OECD eine globale Mindeststeuer beschlossen: Grössere Firmen – definiert als solche mit mindestens 750 Millionen Dollar Umsatz – sollen künftig nicht weniger als 15 Prozent ihres Gewinns an den Staat abliefern. Der Bundesrat hat auch dieser Reform zugestimmt, um Bestrafungsaktionen anderer Staaten wie nach der Finanzkrise, als die OECD das Land auf eine schwarze Liste setzte, zu vermeiden. Er will sie mit einer Verfassungsänderung umsetzen, die 2023 zur Abstimmung kommen soll.
Ist das das Ende? Kaum. Bereits wird von linker Seite moniert, 15 Prozent seien viel zu wenig und könnten bestenfalls als ersten Schritt betrachtet werden. Es dürften also bald neue Einschränkungen auf uns zukommen, und der Bundesrat wird weiter der Karotte nachlaufen.
Nur selten Gerichtsverfahren wegen Rassismus
Das «Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung» wurde 1965 von der UNO-Generalversammlung verabschiedet. Es verpflichtet die Vertragsstaaten, das Verständnis unter allen Rassen zu fördern und rassendiskriminierende Handlungen zu unterlassen, unter Strafe zu stellen und zu ahnden.
Die Schweiz unterzeichnete es im Jahr 1994. Dafür wurde das Schweizer Strafgesetzbuch um die Rassismusstrafnorm in Artikel 261bis ergänzt, der die Diskriminierung von Menschen sowie den Aufruf zu Hass wegen Rasse, Ethnie oder Religion verbietet. Die Kategorie der sexuellen Orientierung wurde im Februar 2020 hinzugefügt. Zweimal kam es zu einer Referendumsabstimmung, beide Male stimmten die Stimmberechtigten zu: 1994 mit rund 55 Prozent, 2020 mit 63 Prozent Ja-Stimmen.
Das Kontrollorgan zur Einhaltung des Übereinkommens ist der UNO-Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung. In seinem neusten Bericht schrieb dieser zur Schweiz: «Angesichts der steigenden Fälle von Rassendiskriminierung im Vertragsstaat und der Tatsache, dass es in diesem Zusammenhang nur selten zu Gerichtsverfahren kommt, ist der Ausschuss zutiefst besorgt über das Fehlen von Rechtsvorschriften, die Rassendiskriminierung eindeutig verbieten.»
