Vorteil Föderalismus?

Animiert der schweizerische Wettbewerbsföderalismus die Kantone zu einem Abwärtswettlauf in Sachen Regulierung? Empirische Daten zeigen: eher nicht.

 

Im öffentlichen Diskurs ist die Regulierung zurzeit starker Kritik ausgesetzt. Breite Kreise beklagen die starke Zunahme der regulatorischen Belastung und orten Handlungsbedarf, damit die Wirtschaft vom «Regulierungsdickicht» nicht erdrückt werde. Andere sorgen sich um die Auswirkungen des staatlichen Regulierungseifers auf Rechtssetzungsqualität und Rechtssicherheit. Diesen Bedenken wird entgegengehalten, dass die Anpassungskadenz der Rechtsnormen die logische Folge der allgegenwärtigen technologischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Veränderungen sei. Die Forschungsliteratur zur Regulierung weist jedenfalls nicht zu vernachlässigende Auswirkungen regulatorischer Aktivität auf die Produktivität und das Wirtschaftswachstum nach, womit sie die Bedeutung der Thematik unterstreicht.1

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach dem Einfluss der staatlichen Organisationsstruktur auf die Regulierung. Föderalismus bietet Raum für politische Experimente. Sieht man das auch anhand der Regulierung? Interessanterweise sind die Auswirkungen des Föderalismus auf Rechtsnormen trotz ihrem offensichtlichen Einfluss auf die Wettbewerbsfähigkeit kaum erforscht. Eine mögliche Erklärung dafür liegt in den mit Regulierung allgemein verbundenen Messschwierigkeiten. Für die Schweiz kommt bei einem Kantonsvergleich erschwerend noch hinzu: Die ermittelten Werte können eine mögliche Verlagerung der Regulierungsaktivitäten zwischen Kanton und Gemeinden nicht erfassen. Wird etwa ein negativer Zusammenhang von Dezentralisierung und Regulierung festgestellt, muss das nicht unbedingt heissen, dass stärker dezentral organisierte Kantone tatsächlich zurückhaltender regulieren, sondern könnte auch einfach bedeuten, dass der Kanton Regulierungskompetenzen auf seine Gemeinden verlagert, womit sich die gesamte Regulierungsaktivität für die Bürger nicht verändert hätte. Ohne Daten zu den kommunalen Regulierungsaktivitäten kann nicht bestimmt werden, welche der beiden Erklärungen zutrifft. Um ein komplettes Bild zu erhalten, müsste zudem die Dynamik zwischen bundesstaatlicher und kantonaler Ebene berücksichtigt werden, die einer schleichenden Zentralisierung unterliegt. Diese Daten existieren heute nicht.

Trotzdem dürften die kantonalen Regulierungsaktivitäten Aufschluss darüber geben, inwieweit der föderalistische Wettbewerb zwischen den Kantonen als «Labore» funktioniert. Kantonale Heterogenität bei den Regulierungen wäre ein starkes Indiz dafür. Im Falle einer Abwesenheit oder Abnahme kantonaler Variation über die Zeit müssten zwei Erklärungen überprüft werden: Sind die Kantone in ihrer Unabhängigkeit vom Zentralstaat seit Beginn oder im Verlauf vermehrt beschnitten worden? Gibt es Indizien dafür, dass sich Kantone in einem Abwärtswettlauf («Race to the Bottom») hinsichtlich Regulierungsstandards befinden? Der zweite Einwand wird insbesondere von der neoklassischen Kritik am Regulierungswettbewerb vorgebracht.

Race to the Bottom im Regulierungswettbewerb?

Basis dieser Kritik bildet das Modell des US-amerikanischen Wirtschaftswissenschafters Charles Tiebout,2 das die dezentralisierte Bereitstellung und Finanzierung öffentlicher Güter mit einer Marktanalogie beschreibt: Bürger und Unternehmen lassen sich in jener Gebietskörperschaft nieder, in der das Angebot an öffentlichen Leistungen in Abhängigkeit des zu zahlenden Preises (Steuern) am besten ihren Präferenzen entspricht («Voting by Feet»). Wie auf privaten Märkten führen Migrationsmöglichkeiten zu einem effizienten Ergebnis. Die Theorie des Regulierungswettbewerbs übernimmt die Analyse Tiebouts weitgehend, spezifiziert jedoch die lokalen öffentlichen Güter als Rechtsnormen.3 Ein beliebtes Argument gegen kantonale Autonomie hinsichtlich kantonaler Regulierungsstandards moniert nun, dass die Einführung föderalistischen Wettbewerbs Marktversagen durch die Hintertür einführe.4 Die Argumentation basiert abermals auf einer Analogie zu Produktmärkten. Auf solchen ist teilweise das Problem asymmetrischer Information5 zu beobachten: Im Wissen um seine Unfähigkeit, die Qualität des ihm angebotenen Produkts beurteilen zu können, ist ein Kunde ausschliesslich bereit, billigere Produkte zu kaufen. Als Folge dieses Nachfrageverhaltens werden auf dem Markt wenige oder keine hochqualitativen Produkte angeboten. Auf den Regulierungswettbewerb übertragen bedeutet dies, dass Gebietskörperschaften dem Anreiz erliegen, ihre regulativen Bestimmungen kontinuierlich zu lockern, was einen Abwärtswettlauf in Gang setzt und somit das Ziel der Regulierung untergräbt, Marktversagen zu verhindern.

«Urbane sowie französisch- und italienischsprachige Kantone beschliessen mehr Änderungen rechtlicher Normen als die ländlichen, deutschsprachigen Kantone.»

Die der neoklassischen Kritik unterliegenden Annahmen werden verschiedentlich als zu streng beurteilt. Mit Bezug auf das Informationsproblem kann man…