Umweltschutz auf Abwegen

Avenir Suisse-Publikation, orell füssli 2003

Das Verbandsbeschwerderecht gemäss Natur- und Heimatschutzgesetz und Umweltschutzgesetz, das einen Sonderfall in unserer Rechtsordnung darstellt, kommt in die Jahre. Es gibt daher gute Gründe, es auf seine Tauglichkeit, Zweckmässigkeit und Rechtsstaatlichkeit hin zu überprüfen.

Die von Hans Rentsch erarbeitete Studie überzeugt. Sie belegt vor allem, dass dem Problem der Verbandsbeschwerde nicht mit Einzelaspekten beizukommen ist, dass die Statistiken aufgrund formell erfassbarer Beschwerdeverfahren nicht aussagekräftig sind und dass es dringend nötig wird, die Gesamtwirkungen zu betrachten, und zwar die Vorwirkungen genau so wie die Nebenwirkungen.

Die Grundproblematik des Verbandsbeschwerderechtes im Bereich des Natur- und Heimatschutzes und des Umweltschutzes (und damit teilweise auch in Raumplanungsbelangen) besteht darin, dass die Wahrung öffentlicher Interessen nicht den durch Verfassung und Gesetz berufenen Behörden vorbehalten bleibt, sondern zusätzlich aussenstehenden Verbänden (privatrechtlichen Vereinigungen, Stiftungen) anvertraut wird. Diese rücken damit in eine Sonderstellung auf. Gleichzeitig werden die Behörden – faktisch – von der ungeteilten Verantwortung für die Wahrung öffentlicher Interessen entlastet.

Wer trägt im Verfassungsstaat die Verantwortung für die Wahrung der öffentlichen Interessen – die Behörden oder die beschwerdeberechtigten privaten Institutionen? Diese Frage stellt sich zunächst unabhängig vom Gesamturteil über die positiven und negativen Auswirkungen des Verbandsbeschwerderechts. Charakteristisch für die von Avenir Suisse in Auftrag gegebene Untersuchung ist der polit-ökonomische Ansatz. Es handelt sich nicht um eine staatsrechtliche Analyse, auch wenn in vielen Passagen Grundsatzfragen u.a. der Demokratie, des Rechtsstaates, des Verhältnisses von Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz angesprochen werden.

Die zur Verbandsbeschwerde berechtigten, (seitens der Exekutive) besonders ausgewählten Verbände haben nicht, wie sich dies für die Behörden und die Gerichte versteht, die öffentlichen Interessen in ihrer Vielgestaltigkeit und Gesamtheit im Auge. Sie sind auch nicht gehalten, das Recht in seiner Gesamtheit und Abstimmungsbedürftigkeit zu bedenken und eine koordinierte Anwendung im Auge zu behalten. Im Gegenteil, sie betonen die ihren Verbandsanliegen entsprechenden spezifischen öffentlichen Interessen. Gemessen an der breit gefächerten Rechtsordnung handelt es sich dabei allerdings um sektorale Anliegen. Dieser Einengung wegen kann nicht behauptet werden, die Verbandsbeschwerde diene in allgemeiner Art der Vollzugskontrolle.

Die gewichtige Stellung der beschwerdeführenden Verbände kann diese verleiten, auf vorauseilende oder verfahrensbegleitende Verhandlungen mit den Gesuchstellern zu drängen. Dabei entsteht die Gefahr, dass nicht nach Recht und Gesetz entschieden wird, sondern jene Lösung – unbesehen der Rechtsgrundlagen – in den Vordergrund rückt, hinter die die involvierten Verbände nicht zurückgehen wollen und die auf der andern Seite mit den geringsten Unkosten für die Rechtsuchenden verbunden ist. Dies ist keine Rechtsanwendung, wie sie für das öffentliche Recht typisch ist.

Absichten, zwischen Gesuchstellern und beschwerdeführenden Verbänden eine Mediation unter Leitung Dritter zu veranlassen, sind rechtlich ebenfalls mehr als fragwürdig. Das geltende öffentliche Recht steht nicht zur Disposition von privaten Verbänden und Mediatoren, auch wenn sie sich über qualifizierte Kenntnisse sektoraler öffentlicher Interessen auszuweisen vermögen. Nochmals: Das öffentliche Recht ist von Amtes wegen anzuwenden, wobei Fragen der Bindung an das Recht, der Wahrung öffentlicher Interessen (unter Abwägung mit privaten) und der Verhältnismässigkeit dominieren müssen.

Grundsätzlicher Art ist die staats- und verfassungsrechtliche Frage, ob und wie weit und unter welchen Voraussetzungen sowie welchen Wirkungen das Verbandsbeschwerderecht im Zusammenwirken der Gewalten seine Rechtfertigung finden kann. Durch die Verbandsbeschwerde findet im Endergebnis auf alle Fälle eine Verlagerung in Richtung Justiz statt, die staatsrechtlich und staatspolitisch bedacht sein will. Sollen zudem potentielle Vollzugsdefizite behoben werden, so müssten die Gegenmassnahmen das ganze Spektrum der involvierten Interessen abdecken. Es kann in Fragen des Umweltschutzes, des Natur- und Heimatschutzes wie auch der berührten Raumplanung nie einseitig um sektorale öffentliche Interessen gehen, da die vollziehende Rechtsanwendung gegenüber komplexen Sachverhalten (wie dies in Umweltbelangen eher die Regel ist) die Einheit der Rechtsordnung, die Summe der öffentlichen Interessen, das Überwiegen gegenüber privaten Interessen und die Verhältnismässigkeit unter allen rechtsrelevanten Aspekten zu beachten hat.

Das grösste Grundsatzproblem liegt allerdings im Phänomen der Non-Governmental Organizations (NGOs) und in der Unfähigkeit unserer Politik, sich mit deren Stellung im Rechtsstaat auseinanderzusetzen. Nach unserer Verfassung handelt es sich bei den Verbänden um Institutionen der Politikberatung (Vernehmlassungen, Gutachten, Einsitz in ausserparlamentarischen Kommissionen, allenfalls Federführung in Referendums- und Initiativkomitees). Naturanwälte und Umweltschutzanwälte sind in der Verfassung nicht vorgesehen. Ähnliche Probleme bauen sich bei Entwicklungsorganisationen, Sozialinstitutionen usw. auf. Die von den NGOs bisweilen angestrebte Mitwirkung in Verhandlungen, zum Beispiel bei der Erarbeitung von Staatsverträgen, ist ihrerseits nicht problemlos.

Martin Lendi war bis zu seiner Emeritierung Professor für Rechtswissenschaft an der ETH Zürich.

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Niko Stoifberg, Schriftsteller und Redaktor bei «getAbstract», über den «Schweizer Monat»