Über «Scharfmacher» und «Professoren»

Volksinitiativen werden in der Schweiz in der Regel abgelehnt. Seit 1874 kamen 171 Initiativen zur Abstimmung; nur 17 wurden angenommen. Dieses Verhältnis gilt auch für die heutige Zeit: seit 1981 wurden nur 10 von 96 Ini-tiativen gutgeheissen. Noch seltener ist, dass eine Initiative angenommen wird, gegen die sich der überwiegende Teil der politischen Kräfte ausgesprochen hat. Und noch nie ist es vorgekommen, dass ein solches Volksbegehren kräftig angenommen wurde, wenn Repräsentativumfragen ein klares Nein vorausgesagt hatten. Doch genau dies ist nun mit der Anti-Minarett-Initiative geschehen. Allein die Unwahrscheinlichkeit des Ergebnisses erklärt schon einen Teil der überdurchschnittlichen Erregung, die es ausgelöst hat.

Die Abweichung zwischen den Umfragenwerten und dem tatsächlichen Ergebnis ist in der Tat eklatant. Noch am 18. November hatte die Sonntagsumfrage nur 37 Prozent Ja-Stimmen ergeben. Doch am Abstimmungssonntag – dem 13. Dezember 2009 – waren es dann 57 Prozent Zustimmung, und dies bei einer für die Schweiz hohen Stimmbeteiligung von 53 Prozent. Man mag zur der Umfragepolitik der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) und zur beauftragten Schweizerischen Gesellschaft für praktische Sozialforschung (gfs) stehen, wie man will: diese massive Differenz wird jedenfalls nicht durch methodologisches Ungenügen erklärt. Viele Befragte haben offensichtlich nicht das gesagt, was sie intendierten. Nicht allein das Abstimmungsresultat ist also eine Ohrfeige für die «Classe politique»; sie kriegt zusätzlich eins auf die andere Backe durch das Misstrauen, das in einer solcher Absichtsvermummung zum Ausdruck kommt. Auch dies erklärt einen Teil der Erregung.

Wer hat sich erregt und warum? Der Einfachheit halber bilden wir nur drei Gruppen. Die erste besteht aus Intellektuellen, Akademikern, Zeitgeistanalytikern und gehobenen Journalisten – oder jedenfalls aus dem Teil von ihnen, der sich unverzüglich und heftig frustriert zu Wort gemeldet hat. Sie waren zahllos im Inland, äusserten sich aber in den Tagen danach auch in ausländischen Medien. Sie beschränkten sich nicht darauf, ihre von der Mehrheit abweichende Ansicht zum Ausdruck zu bringen, vielmehr klagten sie – wie weiland Emile Zola – gegen die «Populisten» von rechtsaussen, die «Scharfmacher» und die «Volksverführer». Gericht gehalten wurde aber auch über das Volk, das sich einmal mehr hatte verführen lassen, und über die Volksrechte, die solches Unheil zuliessen. Sie forderten, dass nun endlich eine Vorprüfung der Initiativen auf ihre Verträglichkeit mit dem Völkerrecht stattzufinden habe, und spekulierten darüber, wie das Resultat rückgängig gemacht werden könnte. Ihre Hoffnungen richteten sich auf die Richter in Strassburg, die dem fehlgeleiteten Volk in den Arm fallen würden!

Die zweite Gruppe sind die Politiker. Auch da gab es einige schrille Stimmen, doch schon am nächsten Tag wurden sie differenzierter. Wer gegen die Initiative gewesen war, bedauerte natürlich den Entscheid, sah auch die Gefahr negativer Auswirkungen, stellte jedoch fest, das Votum sei selbstverständlich zu respektieren. Man war sich darin einig, dass es nicht um die Minarette gegangen war, sondern um ein weit verbreitetes Unbehagen in der Bevölkerung. Je nach politischer Couleur wurden die Gründe dafür unterschiedlich geortet, doch war man bereit, sie ernst zu nehmen. Die Praktiker des politischen Geschäfts stellten nicht gleich die Volksrechte in Frage, und sie wussten aus vergangenen Debatten, dass eine Ausweitung der Nichtzulassungsgründe für Initiativen über das zwingende Völkerrecht hinaus in schwieriges Gelände führen würde. Sie konnten im übrigen darauf vertrauen, dass ihre Kollegen aus den umliegenden Ländern sich ebenfalls in Zurückhaltung üben würden, da auch sie im Glashaus sassen und froh waren, ihr Volk über solche Fragen nicht abstimmen lassen zu müssen. Dass diese gemässigte Haltung auch mit einem nicht ganz reinen Gewissen zu tun hatte, ist verständlich, denn nur wenige Politiker hatten sich im Vorfeld gegen das Minarettverbot engagiert.

Die dritte Gruppe waren die Sieger. Dass sie sich im Sieg sonnten, ist ihnen nicht zu verdenken. Und natürlich gehört Klappern zum politischen Handwerk, will sagen, man nutzt solche Gelegenheiten, um aus dem politischen Triumph zusätzliches emotionales Kapital zu schlagen. Also liessen sie kein gutes Haar an ihren Gegnern und warfen ihnen vor, den Volksentscheid nicht zu respektieren, die Volksrechte mit Füssen zu treten und sich im Ausland in unentschuldbarer Weise zu entschuldigen. Damit verbunden wurde eine Kritik an allen «Professoren», die Intelligenzija wurde kollektiv in Beugehaft genommen.

Inzwischen haben sich die Wogen weitgehend gelegt, doch das Grundproblem bleibt: das Volk beschliesst neue Verfassungsartikel mit seiner Mehrheit, und jedes Mal gibt es eine unterliegende Minderheit. Gewiss, das liegt im Wesen der direkten Demokratie. Aber je nachdem, wie sich diese Minderheit zusammensetzt, und je nachdem, welchen Inhalt der Artikel hat, finden wir dies problematisch und versuchen zu verhindern, dass es geschieht: durch die Garantie der Menschen- und Bürgerrechte und durch Verbote der Diskriminierung.

Dass es keine klare Trennlinie gibt zwischen dem Recht der Mehrheit, ihren Willen durchzusetzen, und dem Recht der Minderheit, nicht benachteiligt zu werden, ist das Dilemma jeder Demokratie. Manche sind nun der Meinung, dass etwa Parlamentarier wegen ihrer politischen Professionalität besser in der Lage seien als das Volk, solche Güterabwägungen vorzunehmen. Andere sind der Ansicht, Richtersprüche könnten aus diesen Dilemmata hinausführen. Und die dritten suchen das Heil in unveränderbaren Verfassungsartikeln und im Völkerrecht. Bekanntermassen haben aber auch diese Sicherungen, wie der Vergleich mit andern Staaten zeigt, ihre Schwächen. Wer Sicherungen sucht, die nicht durchbrennen können, hat mindestens eine Lektion zur Geschichte der Politik verpasst!

Doch, so lehrt letztere ebenfalls, sind nur «Mischverfassungen» gegen Systemversagen einigermassen gefeit. Das würde mutatis mutandis bedeuten, dass sich das Volk, das Parlament, die Regierung und die Gerichte gegenseitig Schranken setzen müssen, und dass also die Entscheidungsmöglichkeiten des Souveräns ebenfalls nicht schrankenlos sein dürfen. Nun, das sind sie auch nicht – es gibt die Nichtzulassung von Initiativen wegen Verstosses gegen zwingendes Völkerrecht und wegen Nichteinheit der Materie. Es gibt das Ständemehr als Schutzmechanismus für regionale Minderheiten. Und es gibt meistens Spielräume in der Umsetzung von Verfassungsartikeln, die Menschenrechte und Völkerrecht zu berücksichtigen vermögen. Dass aber weitgehende verfahrensmässige Schranken ihre Tücken haben, ist bekannt. Heisst dies nun, dass der Willkür von Volk und Ständen Tür und Tor geöffnet sind?

Die schweizerische Verfassungsgeschichte spricht dagegen. Wie erwähnt, werden von einer Minderheit lancierte Initiativen in aller Regel von der Mehrheit abgelehnt. Mit dem Gegenvorschlag haben die schweizerische Regierung und das Parlament zudem ein Instrument in der Hand, um ein Anliegen zu berücksichtigen, ohne einer extremen Form Chancen zu geben. Es gibt in der Tat nur wenige angenommene Volksinitiativen, die zu einem ernsthaften Problem für die Schweiz geworden sind. Manche Resultate mag man persönlich nicht richtig finden, doch ist in aller Regel das Augenmass des Volkes beachtlich; extreme Vorstösse haben wenig Chance. Das hängt natürlich vor allem damit zusammen, dass das Volk gelernt hat, auch die Verantwortung für die Folgen von Entscheiden auf sich zu nehmen – jedenfalls so gut oder besser als viele Politiker. Und die Schweizer Bevölkerung versteht sich als eine Zusammenfassung von Minderheiten, die den Kantschen Imperativ begriffen haben: es könnte jeden – mithin auch mich – treffen!

Aber da ist noch etwas anderes: man soll nicht so tun, als sei das Volk ein deus ex machina, der von Zeit zu Zeit in unvorhersehbarer Weise in das politische Geschehen eingreift. Das Volk und die politischen Mandatsträger sind in einem permanenten und intensiven Diskussions- und Austauschprozess, sie beeinflussen sich gegenseitig. Politisches Handeln ist im wesentlichen Reden, Rede und Gegenrede, Kontroverse. Verfahren und Institutionen sind wichtig, doch was sie leisten, hängt von der Qualität der politischen Diskurse ab. Ohne dieses Fundament verlieren sie ihre ordnende Kraft.

Die direkte Demokratie ist nun eben die beste bekannte Methode, um grosse Teile der Bevölkerung in diese Ausei-nandersetzung einzubeziehen. Und um den Eliten deutlich zu machen, dass nur das, was sie dem Volk zu vermitteln vermögen, auch Berechtigung und Bestand hat.

Dieter Freiburghaus, geboren 1943, ist emeritierter Professor für Politikwissenschaft am Insitut de hautes études en administration publique in Lausanne. Zuletzt erschien von ihm «Königsweg oder Sackgasse. Sechzig Jahre schweizerische Europapolitik» (2009).