Mit Statistik gegen Kartelle

Wettbewerbshüter sind nicht länger nur auf die traditionellen Informationsquellen – Anzeigen, Selbstanzeigen oder Whistleblower – angewiesen, wenn es um das Aufdecken von Preisabsprachen und Kartellen geht. Big Data dürfte den neuen statistischen Werkzeugen weiteren Auftrieb geben.

 

Abreden von Unternehmen darüber, wer welche Beschaffung zu welchem Preis gewinnen soll, sogenannte Submissionsabreden, sind ein weltweites Problem: Ein Bericht der OECD zeigt, dass sich ein bedeutender Teil der Aktivitäten von Wettbewerbsbehörden auf Submissionsabreden fokussiert.1 In der Schweiz hat die Wettbewerbskommission (WEKO) seit 2014 fast jedes Jahr mindestens einen Entscheid zu Submissionsabreden zwischen Unternehmen erlassen. 2017 waren es sogar sieben.

Unbestritten schaden Submissionsabreden der Volkswirtschaft. Sie verursachen u.a. zu hohe Preise und kosten damit zunächst unmittelbar die Auftraggeber (öffentliche Hand und Private), aber mittelbar auch die Steuerzahler. Gemäss OECD-Schätzungen führen Submissionsabreden im Durchschnitt zu 10–20 Prozent überhöhten Preisen. Eine jüngere und noch umfassendere Studie zeigt, dass die Preissteigerung sogar zwischen 20 und 45 Prozent liege.2 Bei den Strassenbelägen im Tessin stellte eine WEKO-Untersuchung einen Preisverfall von 30 Prozent nach der Kartellperiode fest.3 In der Untersuchung des Tief- und Strassenbaus in Zürich wurde sogar in einer einzigen Submissionsabsprache eine Preissteigerung von 70 Prozent bewiesen.4

Um solche schädlichen Submissionsabreden zu bekämpfen, führt die WEKO Verfahren durch. Dazu benötigt sie einen Anfangsverdacht. Wie kommt sie dazu? Die üblichen Informationsquellen sind Anzeigen (z.B. von Beschaffungsstellen), Whistleblower und Selbstanzeigen. Zur Verstärkung des Kampfs gegen Submissionsabreden empfiehlt die OECD allerdings auch die Entwicklung proaktiver Instrumente, dazu gehören Screening-Methoden.5 Screening-Methoden sollen ohne Hilfe der üblichen Informationsquellen zur Eröffnung von Untersuchungen führen. Zwei Kategorien von Screening-Methoden können unterschieden werden: strukturelles Screening und Verhaltensscreening.

Strukturelles Screening zur Marktanalyse

Strukturelles Screening untersucht vor allem die Faktoren auf Märkten, die ein vielleicht fragwürdiges, oft aber nur oberflächlich abgestimmtes Zusammenspiel begünstigen (Kollusion). Eine geringere Anzahl von Firmen auf einem bestimmten Markt erhöht zum Beispiel das Risiko von Absprachen. Vereinfacht werden sie auch von strukturellen Eintrittsbarrieren, dasselbe gilt für ihre künstlichen Pendants – etwa Qualifikationskriterien in einem Ausschreibungsprozess. Andere Faktoren (homogene Produkte oder fehlende Substitute) tun ihr Übriges. Schwankungen der Nachfrage hingegen wirken sich negativ auf die Kollusionswahrscheinlichkeit aus. Die Analyse dieser Faktoren ist zwar notwendig, sie allein begründet aber kaum einen Anfangsverdacht, sondern erlaubt nur die Identifizierung von Märkten, die anfällig für Absprachen sein könnten – und also von den Beschaffungsstellen aufmerksam beobachtet werden sollten.

Verhaltensscreening: Wie identifiziert man ein Kartell?

Mittels Verhaltensscreenings wird das konkrete Verhalten der Firmen auf einem bestimmten Markt untersucht. Vorrangig ist dabei das Verhalten hinsichtlich strategischer Variablen (Preise und Menge), und dazu hat die WEKO eigene statistische Indikatoren entwickelt. Diese beruhen auf der Annahme, dass Submissionsabreden die Verteilung der Gebote in einer Ausschreibung verändern – und diese Veränderungen statistisch festgehalten werden können. So liegen etwa während Kartellperioden die in einer Ausschreibung eingereichten Offerten von Firmen näher beieinander als in einer Konkurrenzsituation: die Varianz der Preise ist also regelmässig kleiner. Dieses veränderte Verhalten hinsichtlich der Preissetzung lässt sich durch einen Variationskoeffizienten empirisch «abbilden».6

Erfahrungen der Wettbewerbsbehörden zeigen zudem, dass während Submissionsabreden der Preisabstand zwischen dem preislich tiefsten und dem zweittiefsten Angebot eher gross ist, während die Preisabstände zwischen den übrigen Offerten eher klein sind. Dieses typische Kartellverhalten soll sicherstellen, dass diejenige Firma, die vom Kartell als Zuschlagempfängerin bestimmt wurde, den Zuschlag auch sicher erhält. Dass die übrigen Preise eher nah beieinander liegen, ist darauf zurückzuführen, dass die einreichenden Unternehmen das Preisniveau im Falle einer Submissionsabrede kennen und gegenüber der Vergabestelle im Hinblick auf künftige Vergaben als «nicht zu teuer» erscheinen wollen: Sie setzen ihren Preis daher nah an die preislich zweitbeste Offerte. Abbildung I aus einem konkreten Fall der Untersuchung «Strassenbeläge Tessin» veranschaulicht solche Angebotsmanipulationen. Der Abstand zwischen den ersten und zweiten Angeboten (schwarzer Pfeil) ist deutlich grösser als die Abstände der verlorenen Gebote (goldene Pfeile).

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