Massnahmen für mehr Hunger

Nach dem Zweiten Golfkrieg verbot eine Uno-Resolution dem Irak jede Art von Handel mit dem Ausland. Die Bevölkerung litt. Daher wurde
1995 das Oil-for-Food-Programm ins Leben gerufen. Die Korruption nahm zu, der Hunger blieb.

Nur der Uno-Sicherheitsrat hat das Recht zu entscheiden, ob in den Beziehungen zwischen Staaten Bedrohung des Friedens, Bruch des Friedens oder Aggression vorliegt.1 Am 2. August 1990 führte die Invasion Iraks in Kuwait zu einem solchen Zustand. Der Sicherheitsrat befand deshalb zu Recht, dass Völkerrecht gebrochen worden sei. Wenige Tage später wurde der Irak – juristisch korrekt – mit Sanktionen belegt, um den Abzug der irakischen Streitkräfte zu erreichen.

Doch Saddam Hussein weigerte sich, dem internationalen Druck zu folgen. Die irakisch-amerikanischen Verhandlungen in Genf blieben ergebnislos. Am 17. Januar 1991 begann der 2. Golfkrieg. Nach fünf Wochen endete dieser Waffengang mit dem Rückzug der irakischen Truppen aus dem Kuwait. Der verlorene Krieg führte zu einer völlig neuen Definition der internationalen Bedingungen für die Beendigung der Sanktionen gegen den Irak. Zu den Forderungen des Sicherheitsrats an den Irak gehörte plötzlich auch die Entfernung aller Massenvernichtungswaffen.2

Die Regierung in Bagdad reagierte mit Überraschung, Verwirrung und Zorn. Sie hatte erwartet, dass nach dem Abzug aus Kuwait, entsprechend der Resolution 661 des Sicherheitsrats vom August 1990, die Uno-Sanktionen aufgehoben würden. Es folgten vier Jahre Tauziehen zwischen Bagdad und New York, bis schliesslich im April 1995 eine Einigung erzielt wurde, durch die das Überlebensprogramm Oil-for-Food für die irakische Bevölkerung eingerichtet werden konnte. Dieses Programm sollte als humanitäre Massnahme die Wirtschaftssanktionen und das Militärembargo bis zu deren Beendigung begleiten.

Weitgehend unbekannt ist die Tatsache, dass dieses sogenannte humanitäre Programm ausschliesslich mit irakischem Geld bezahlt wurde. Einen Beitrag der Uno oder ihrer Mitgliedstaaten hat es nie gegeben. Das Programm war von der erlaubten und limitierten Förderung irakischen Öls abhängig. Dies bedeutete einen vollkommen ungenügenden Schutz der Bevölkerung. Das Budget für ihr Überleben war für den Zeitraum von jeweils sechs Monaten nicht voraussehbar, da es von den Weltmarktpreisen für Öl abhängig war. Weder die irakische Regierung noch die unterstützenden Uno-Instanzen im Irak hatten die Gewissheit, dass die Programme auch finanziert werden konnten. Im Rückblick ist es unverständlich, dass von dem Uno-Sekretariat zu keinem Zeitpunkt andere als irakische Gelder gefordert wurden, um die harten Sanktionsbedingungen für die Bevölkerung erträglicher zu machen.

Durch diesen Ansatz wollte der Sicherheitsrat, oder besser: wollten einzelne dort vertretene Regierungen erreichen, dass die Bevölkerung sich gegen das Regime in Bagdad wenden würde. Irak, das immer ein Land politischer Intrigen und Staatsstreiche gewesen war, sollte erneut zeigen, dass politischer Wandel auf diese Weise weiterhin möglich sei.

Die Folge von allem war, dass der Irak zu einem Treibhaus wurde, in dem ein Diktator die Zügel fest in der Hand halten konnte. Die Bevölkerung brach psychisch und physisch immer mehr zusammen. Der Uno-Sicherheitsrat wandelte sich zum Schauplatz diktatorähnlicher Machtpolitik zweier seiner Mitglieder. Internationales Recht, vor allem das Uno-Charta-Recht, wurde ignoriert, und kritische Stimmen von Regierungen, Bevölkerungen und weltweit anerkannten Persönlichkeiten wurden auf vielfältige Weise erstickt. Die Vereinten Nationen, geschaffen für die friedliche Beilegung von Konflikten, waren zu einem politischen Handwerkskasten degradiert und somit für jene Aufgabe weitgehend wirkungslos geworden.

Das Irak-Sanktionskomitee des Sicherheitsrats hatte die Aufgabe, den Sanktionsprozess kontinuierlich zu verfolgen, um sicherzustellen, dass die politischen Entscheidungen operativ umgesetzt wurden. Tatsächlich war dieses Gremium jedoch hauptsächlich damit beschäftigt, sich als Kontrollorgan aufzubauen. Sein Mikromanagement führte zu einer ungeheuer schwerfälligen und unnötigen Bürokratie, die die effiziente Einfuhr lebenswichtiger Waren erheblich verzögerte und bei der Bevölkerung grossen Schaden anrichtete.

In Zahlen ausgedrückt: am Ende der Sanktionsperiode im März 2003 waren in den sechseinhalb Jahren von 1997 bis 2003 mit Hilfe der Uno lebenswichtige Güter im Wert von 28 Milliarden Dollar im Irak angekommen. Für eine Bevölkerung von etwa 23 Millionen Menschen, die in der grossen Mehrzahl auf Güter wie Nahrungsmittel, Medikamente, Pestizide, Chemikalien für Wasseraufbereitung und Abwasserbehandlung angewiesen waren, entsprach dies pro Kopf und pro Tag einem Wert von 51 Cents. Das völlig ungenügende Einfuhrvolumen wurde nur selten im Sicherheitsrat diskutiert, und Verbesserungsvorschläge wurden nur zögernd oder mit grosser Verspätung umgesetzt. Der Kollateralschaden «Mensch» war für Washington, London und Bagdad, wenn auch in unterschiedlichem Masse, der Preis, den man, im Interesse der grossen Politik, zu zahlen bereit war.

Die Luftangriffe der USA und Grossbritanniens in den illegalen Flugverbotszonen erschwerten das Leben der Menschen im Irak zusätzlich. Die Luftwaffen dieser beiden Länder gingen seit der «Operation Wüstenfuchs» im Dezember 1998 erheblich aggressiver vor. Die vertraulichen Berichte der Uno aus Bagdad an den Sicherheitsrat zeigen, dass im Durchschnitt alle drei Tage mindestens ein Angriff geflogen wurde, durch den oft Zivilisten ihr Leben verloren, nichtmilitärische Anlagen und Häuser zerstört und die Logistik der Uno-Versorgungsprogramme erheblich behindert wurden.

Die internationale westliche Presse nahm kaum Notiz von diesen Verbrechen und der Tatsache, dass hier internationales Recht gebrochen wurde. Auch vom Sicherheitsrat in seiner Gesamtheit wurden diese Angriffe nicht verurteilt, noch wurde auf die Illegalität der Flugverbotszonen hingewiesen. Für die USA und Grossbritannien waren die Luftangriffe Teil einer wohlüberlegten Strategie zur Destabilisierung des Iraks. In den ersten Jahren der Regierung von George W. Bush gehörten sie zur Vorbereitungsphase für die Invasion von 2003.

Wie ein roter Faden zog sich die Kette von Desinformation durch die Jahre vor und nach der Invasion des Iraks. In Washington und London schuf man ein Image des Iraks, das wenig mit der Realität am Ort zu tun hatte. Das Oil-for-Food-Programm wurde von der Regierung in Bagdad politisiert und ungerecht durchgeführt. In diesem grössten humanitären Programm, das die Vereinten Nationen je unternommen hatten, lief vieles nicht so, wie es zu wünschen gewesen wäre. Trotz vielen Hindernissen funktionierte jedoch die Verteilung lebenswichtiger Güter gut. Mehrere hundert Uno-Beobachter waren Tag für Tag unterwegs, um zu verifizieren, dass die Güter auch am richtigen Ort ankamen. Die humanitäre Organisation der Uno, das Welternährungsprogramm, hatte sich – um nur ein Beispiel zu erwähnen – um die Verteilung von monatlich etwa 440’000 Tonnen Nahrungsmitteln zu kümmern. Immer wieder wurde von dieser Uno-Organisa-tion bestätigt, dass mit geringfügigen Ausnahmen der Nahrungsmittelkorb dort ankam, wo er hingehörte, also bei den irakischen Familien. Das galt auch für die Medikamente und andere lebenswichtige Güter.

Viel ist über Abrüstung irakischer Massenvernichtungswaffen geschrieben worden. Die Regierung Saddam Husseins verheimlichte anfangs, was sie an Arsenalen von Massenvernichtungswaffen besass. Mit vielen Tricks wurden die Uno-Experten für chemische, biologische und nukleare Waffen irregeführt. Es war ein jahrelanges Katz-und-Maus-Spiel. Seit Mitte der 90er Jahre wusste zwar die internationale Abrüstungswelt, dass der Irak qualitativ abgerüstet war und die verbleibenden Mengen bisher nicht untersuchter Waffen und Substanzen keine Gefahr mehr für die internationale Sicherheit darstellen konnten. Diktator Hussein verbarg dies jedoch in geschickter Weise, um zu verhindern, dass Nachbarn, wie zum Beispiel der Iran, diesen Zustand der Waffenunfähigkeit ausnutzen können sollten. Die Regierungen in Washington und London erhielten so die Möglichkeit, das Bild der irakischen Gefährlichkeit durch nicht belegbare Anklagen weiterzuschüren.

Das Uno-Sekretariat in New York hätte sich konsequent für Klarstellung einsetzen müssen. Dies geschah jedoch nicht. Auch wäre es verpflichtet gewesen, die Tatsache zur Sprache zu bringen und zu verurteilen, dass der kurdische Norden des Iraks über die Jahre mehr und mehr zum Tummelplatz ausländischer Geheimdienste geworden war. Auf diese Weise wurde die Souveränität des Iraks ignoriert, auf die in fast jeder Resolution des Sicherheitsrats ausdrücklich hingewiesen wurde. Auch hierzu schwieg das Sekretariat.

Schwerer in der Beurteilung der Kompetenz des Uno-Sekretariats bei der Handhabung der komplexen Abrüstungs- und Sanktionsherausforderungen wiegt es, dass Auseinandersetzungen im Sicherheitsrat sich im Sekretariat widerspiegelten. Es gab keine kohärente Irakpolitik des Sekretariats; auf die negativen Folgen davon ist bereits hingewiesen worden. Unbeantwortet bleibt die Frage, warum in den Jahren der Sanktionen gegen den Irak die einzelnen Uno-Einrichtungen, die mit dem humanitären Programm, mit Menschenrechten, Kompensationszahlungen und Abrüstung zu tun hatten, nicht ein einziges Mal zu Koordinierungsgesprächen zusammengekommen sind. Man sprach nicht miteinander. So blieb es bei isolierten Ansätzen, die oft kontraproduktiv waren und zu weiterem Schaden führten. Hier liegt eine tiefe Verletzung der Uno-Charta vor.3

Es ist eine harte, aber gerechtfertigte Behauptung, dass weder der Uno-Sicherheitsrat noch das Uno-Sekretariat ihre Aufsichtspflicht und ihre Friedensaufgaben so ernst genommen haben, wie das notwendig gewesen wäre. Dies sind schwerwiegende Verstösse, mit Folgen für die Bevölkerung, das Uno-Chartarecht und letztlich das Ethos der Vereinten Nationen. Frieden zu wahren und zu fördern sowie Konflikte zu lösen, blieben Fernziele, die im Tagesgeschäft der Irakpolitik kaum eine Rolle spielten.

Es muss betont werden, dass es in der Darstellung der im Zeitraum von 1990 bis 2003 im Irak herrschenden Situation nicht um Interpretation oder Ideologie geht. Es handelt sich um ein empirisch belegbares Bild. Es ist lange überfällig, dass diese Sachlage sowohl im Sicherheitsrat als auch in der Generalversammlung in allen Einzelheiten diskutiert wird. Es geht um nicht weniger als die Behandlung eines Volkes, die Stellung des internationalen Rechts, die Vorgehensweise des Sicherheitsrats und um das Instrumentarium für die Sanktionierung von Staaten, die Normen des Zusammenlebens verletzen.

Es ist sicher wichtig gewesen, Fragen der Korruption und der Nachlässigkeit in der Durchführung des Oil-for-Food-Programms in aller Schärfe zu ergründen, wie es durch die von Uno-Generalsekretär Kofi Annan eingesetzte Volcker-Kommission geschehen ist. Diese hat mit Akribie recherchiert und – das ist wichtig für die Vereinten Nationen – zwar schwerwiegende, aber auf wenige Personen beschränkt gebliebene Versäumnisse und strafbare Handlungen aufgedeckt. Eine korrupte Uno, die man in manchen Kreisen zu entdecken hoffte, ist nicht gefunden worden.

Diese notwendige Untersuchung ist jedoch kein Ersatz für eine viel umfassendere Untersuchung zum Thema des politischen Missbrauchs und von dessen Folgen. In einer globalisierten Gemeinschaft darf Missbrauch, sei es durch die Regierung im Irak, sei es unter Anführung mächtiger Länder im Sicherheitsrat, nicht länger ohne Folgen für die Verantwortlichen bleiben. Hier ist ein Lernprozess gefordert, der keiner Verjährung unterliegen darf.

Dank dem sogenannten Interlaken-Prozess, einer wichtigen Initiative der Schweiz, hat auf operativer Ebene ein Lernprozess stattgefunden. Durch diesen ist erkannt worden, dass umfassende Sanktionen, wie sie gegen den Irak durchgeführt wurden, nicht länger vertretbar sind.4 Es ist dringlich, dass Ähnliches nun auch auf der politischen Ebene erarbeitet wird. Hierbei ist die Zusammenarbeit von Regierungen, Universitäten, Menschenrechtsorganisationen, Bürgerinitiativen und Uno-Einrichtungen nötig. Und hierzu ist die internationale Gemeinschaft verpflichtet – gegenüber dem irakischen Volk und zum Schutz von Mensch und Recht in der Zukunft.

1) vgl. Uno-Charta, Artikel 39

2) vgl. Uno-Resolution 687, 1991

3) vgl. Uno-Charta, Artikel 100

4) vgl. «Sanctions Assessment Handbook» der Uno, Oktober 2004

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Francis Cheneval, Professor für politische Philosophie,
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