Konkordanz im Dauerstress

Unterwegs zur fortschreitenden Aushöhlung Das Konkordanzmodell beruht auf einem politischen Willensakt und ist verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben. Man könnte es auch ohne Beeinträchtigung der direkten Demokratie abschaffen, wenn eine Mehrheit dafür Hand böte.

Konkordanz ist die arithmetisch proportionale Vertretung aller wichtigen politischen Parteien und Strömungen im Bundesrat und die Kompromissfindung aufgrund des Kollegialitätsprinzips nach Art. 177 der Bundesverfassung. Wer die Einbindung aller wichtigen Kräfte fordert, muss eine politisch heterogene Regierung akzeptieren. Die Mitglieder des Kollegiums sind an Regeln gebunden, die trotz unterschiedlichen Positionen zu vernünftigen Beschlüssen führen sollen. Konkordanz steht aber unter Dauerspannung, denn sie unterliegt einem Paradox: Man benötigt Regelkonkordanz um so mehr, je weiter die Regierungsparteien inhaltlich auseinander driften.

Andreas Gross, Nationalrat und Missio-nar der direkten Volksrechte, nennt die Konkordanzregierung eine systemische Folge der direkten Demokratie. Das klingt etwas gar fatalistisch, entspringt doch die Konkordanzregierung politischen Willensakten. Sie könnte auch in einem Willensakt verändert werden, und zwar ohne eine zwingende Beeinträchtigung der direkten Volksrechte. Nur haben die ständigen Mitglieder des Regierungskartells offenbar noch keinen Anreiz, die Konkordanz abzuschaffen. Die Outsiderrolle erscheint allen noch als unattraktiv. «Spieltheoretisch» verhalten sich die Kartellmitglieder weiterhin kooperativ, so dass gegen aussen noch nichts auf einen Untergang der Konkordanzregierung hinzudeuten scheint.

Die Entwicklung zur symbolischen Vollendung der Konkordanz in der 2-2-2-1-Zauberformel von 1959 vollzog sich über viele Jahrzehnte. Man bewegt sich also in Zeiträumen, in denen historischer Wandel durchaus normal ist. Die Frage nach einem möglichen Ende der Konkordanz ist somit im Jahre 2004 legitim. Wenn aber hier das Ende der schweizerischen Konkordanz diskutiert wird, dann nicht mit der Forderung nach ihrer Abschaffung durch einen politischen Willensakt. Ebensowenig sind die hier und dort skizzierten Alternativen angesprochen, etwa die von Marina Masoni ins Spiel gebrachte «Alternanz». Es wird auch nicht unterstellt, die bipolaren Regierungs-Oppositions-Systeme kontin-ent-aleuropäischer Prägung seien dem schweizerischen Konkordanzwesen per se überlegen. Ausgangspunkt der Überlegungen sind vielmehr verschiedene Anzeichen dafür, dass übergeordnete gesellschaftliche Kräfte schon relativ bald eine Weiterführung der Konkordanz verunmöglichen könnten.

Die politischen Akteure reagieren mit verstärkten Bekenntnissen, ja, Lobpreisungen der Konkordanz. Je mehr die Konkordanz mit der Zuspitzung politischer Gegensätze unter Stress gerät, desto inniger wird sie idealisiert. Das Ideal klingt so: Das Kollegialitätsprinzip stellt alle Regierungsmitglieder einander rechtlich gleich. Die Geschäfte werden vom Bundesrat als Gremium nach dem Mehrheitsprinzip beschlossen. Alle zusammen tragen Verantwortung für die zu fällenden Entscheide. Die einzelnen Bundesräte vertreten im Parlament und in der Öffentlichkeit die Mehrheitsmeinung und nicht ihre persönliche, allenfalls anders lautende Auffassung.

Mehr Parteinahme, weniger Kollegialität

Doch die Wirklichkeit sieht heute anders aus. Die Abstimmungen vom 8. Februar belegen, dass die Kollegialität als zwingendes Element der Konkordanz nicht mehr funktioniert. Regierungsmitglieder vertreten Vorlagen nicht mehr als Bundesräte, sondern als Parteipolitiker. Sie lassen durch-blicken, was an einer Vorlage aus ihrer Sicht falsch ist. Das Prinzip der Regierungsmeinung wird nur noch formell eingehalten, notfalls auch mit rhetorischen Tricks, um zu sagen, was man sagen will, ohne zu sagen, was man nicht sagen darf. Verändert die Legislative Regierungsvorlagen, markieren Bundesräte Distanz zum selben Parlament, von dem sie gewählt worden sind. Und Parlamentsmehrheiten finden kaum noch jemanden, der die Mehrheitsmeinung über ein verabschiedetes Paket in der Volksabstimmung vertritt, was ideologisch geschlossenen Gegnern freien Raum lässt. Das Ergebnis ist eine fortschreitende Aushöhlung der Konkordanz.

Nicht zu übersehen ist der Trend zu einem bipolaren Parteiensystem. Dabei spielt die Mediatisierung der Politik und die Boulevardisierung der Medien eine zentrale Rolle. Trotz dem Übergewicht staatsnaher Medien gelten auch in der Schweiz die binären Codes der trendbestimmenden ausländischen Medien. In den USA und in Deutschland ist das politische System bereits mediengerecht bipolar strukturiert. In der Schweiz setzen die Einflüsse des Mediensystems die bisherige multipolare Konkordanz unter Druck. Die binäre Codierung findet ihren symbolischen Ausdruck in der Diskussionssendung «Arena» des Schweizer Fernsehens DRS. Jeden Freitag wiederholt sich die ritualisierte Konfrontation zwischen Pro und Kontra. Nicht immer steht links gegen rechts. Neue Codierungen sind «konservativ» gegen «reformerisch» oder, im Fall des «Steuerpakets», sogar Bund gegen Kantone. In einem multipolaren Parteiensystem gibt es dann plötzlich Überflüssige. Parteien der Mitte mit diffusen Etiketten wie «Problemlöser» finden in dieser neuen Landschaft kein Gehör mehr. Die Erwartung, dass sich ein neues Zentrum als Weichensteller und positiver Mehrheitsbeschaffer etabliert, ist allein schon aus quantitativen Gründen fraglich. Die Ausdünnung der Mitte-Parteien findet gegenwärtig vor aller Augen statt.

Mageres – medienwirksam inszeniert

Einflussreiche Medien betreiben heute auch in Konkurrenz zum politischen System Agenda-Setting. Unter Marktzwängen erhalten Themen Vorrang, die sich erstens auf Konfrontation zuspitzen lassen und zweitens von medienwirksamen Personen bestritten werden. Politische Darsteller werden zu Medienstars aufgebaut, damit sich deren Wiedererkennungswert ausschlachten lässt. Personen entwickeln sich so zu einer Polit-Marke und damit zum Wert an sich, unabhängig von politischen Inhalten.

Wenn die Interessen in einem wirtschaftlich stagnierenden Staatswesen im-mer mehr auseinanderdriften, gerät die traditionelle Mechanik der Konkordanz unter Druck. Die politischen Entscheidungskosten sind unter den heutigen Konkordanzbedingungen viel höher als früher. Kompromisse sind immer schwerer zu finden, und die politischen Akteure neigen vermehrt dazu, ihre Positionen mit Hilfe der verfügbaren Instrumente militant zu verteidigen. Immer öfter riskiert man, am Ende aufwendigster Kompromissfindungen zwischen Regierung, Räten und Interessengruppen auf eine Volksverweigerung hinzusteuern. So ist die traditionelle Konkordanz zu einem System für inkrementale Reförmchen unter Wahrung von Besitzständen verkommen. Setzt man die hohen Entscheidungskosten in Beziehung zu den mageren Ergebnissen, wird klar, dass der Konkordanzstress die Funktionsweise des Systems zunehmend in Frage stellt. Politische und wirtschaftliche Innovatoren fühlen sich schliesslich immer weniger berufen, in einer derart blockierten Gesellschaft ein Engagement zu wagen; denn für den erwünschten gesellschaftlichen Aufbruch macht Konkordanz nach altem Muster keinen Mut.

«Seid einig – einig – einig –»

Es ist kein Zufall, dass die politische Konkordanz, als «Übereinstimmung der Herzen», zum eigentlichen Staatsmythos der Schweiz geworden ist und über alle Schwierigkeiten der Konsensbildung hinwegtrösten soll. Der sterbende Adlige Attinghausen beschwört in Schillers «Tell» die Einigkeit, jene Ressource, die immer dann am knappsten ist, wenn das Alte gestürzt wird und ein neuer Anfang bevorsteht, […]

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Heinz Zimmermann, Professor für Finanzmarktökonomie,
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