Helvetisches Chrüsimüsi
Lukas Rühli, zvg.

Helvetisches Chrüsimüsi

Die Verflechtung von Aufgaben schmälert das Potenzial des Föderalismus. Doch bei der Reform stehen sich die Kantone selber im Weg.

 

«Corona? Corona, wer?» Die Rechnungsabschlüsse der Kantone für das vergangene Jahr vermitteln den Eindruck, dass diese nie etwas vom Virus, das die halbe Welt lahmlegte, gehört haben. Budgetiert war gesamthaft (von jenen 21 Kantonen, die ihre Staatsrechnung 2020 schon publiziert haben) ein Defizit von 309 Millionen Franken – damals, im Herbst 2019, als tatsächlich noch niemand von Corona gehört hatte. Letztlich resultierte aber ein aggregierter Überschuss von 1659 Millionen Franken.

Das verblüfft. Waren da nicht Warnrufe, dass man ob all der Diskussionen um die Bundesfinanzen nicht die Situation der Kantone vergessen soll? Der Zürcher Finanzdirektor Ernst Stocker hatte gar vorgeschlagen, die Mehrwertsteuer temporär um einige Zehntelprozentpunkte zu erhöhen und die Kantone an den Mehreinnahmen zu beteiligen. «Ketzerei!», schiesst einem als Föderalismussensibilisiertem der gedankliche Empörungsruf durch den Kopf, ist doch die Mehrwertsteuer als Verbrauchssteuer schon seit jeher dem Bund zugeordnet. Die Massnahme würde zu einer weiteren Verflechtung von Finanzströmen und Aufgaben zwischen Bund und Kantonen führen, und sie wurde angeregt von kantonaler Seite. Das ist nicht unsymptomatisch für die Rolle der Kantone in der Föderalismusdebatte.

Doch der Reihe nach: Die Aufgabenverflechtung zwischen Bund und Kantonen erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass der schweizerische Föderalismus nicht sein volles Potenzial ausschöpft. Denn dafür sollten – neben der Subsidiarität – folgende Faktoren möglichst gut erfüllt sein:

Fiskalische Äquivalenz: Deckungsgleichheit von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung – kurz: «Wer befiehlt, zahlt.» Ist sie verletzt, erhöht sich die Gefahr einer suboptimalen Bereitstellung öffentlicher Güter.

Fiskalische Eigenverantwortung: Die Ausgaben einer Gebietskörperschaft sollten so weit wie möglich über selbst generierte und gestaltbare Einnahmen finanziert werden. Empirische Studien weisen nach, dass zwischenstaatliche Transfers mit weniger Bedacht eingesetzt werden als eigene Steuergelder und dass die Erhöhung von Transfers stärker ausgabentreibend wirkt als eine Zunahme der eigenen Steuerbasis.

Klare, übersichtliche Kompetenzzuordnung: Ihr Fehlen ist nicht nur der Erfüllung der oben genannten Punkte abträglich, sondern begünstigt auch eine «Blaming»-Kultur: Wo den Stimmbürgern nicht mehr klar ist, wer für was verantwortlich ist, lädt das die Politiker dazu ein, bei Fehlentwicklungen die jeweils andere Staatsebene zu beschuldigen. Wirksame Bürgerkontrolle kann nur bei klaren Verantwortlichkeiten ausgeübt werden.

Mit der Neuordnung der Aufgabenteilung und des Finanzausgleichs (NFA) im Jahr 2008 wurden Aufgaben und Finanzierungsströme entflochten – wenn auch weniger konsequent als geplant. Seither nehmen die Verflechtungen wieder zu. Dass im Rahmen unzähliger realpolitischer Einzelprozesse, die nicht aufeinander abgestimmt sind, eine schleichende Verflechtung der Kompetenzen erfolgt, ist fast so sicher wie das physikalische Gesetz der Entropie: Ohne Eingriff von aussen kann sich in einem System das Mass an Unordnung nur vergrössern, nicht verkleinern.

Die Angst vor Mehrbelastungen

An der wachsenden Verflechtung und an Zentralisierungstendenzen sind aber ironischerweise auch die Kantone nicht ganz unschuldig. Sie beurteilen die Aufgabenteilung gerne aus Kostensicht, was sie anfällig dafür macht, Kompetenzen abzugeben, wenn dies mit Vorteilen für ihren Finanzhaushalt verbunden ist. Als Paradebeispiel für dieses Verhalten taugt die Neuordnung der Kompetenzen bei der Bahninfrastruktur:

Im Rahmen der 2003 bis 2005 diskutierten Bahnreform II wurde eine Entflechtung des Bahnnetzes in ein vom Bund finanziertes Grundnetz und ein von den Kantonen finanziertes Ergänzungsnetz angestrebt. Die inhaltlich plausibelste Definition des Grundnetzes hätte eine Dezentralisierung der Kompetenzen bedeutet. Das lehnten die Kantone ab, obwohl ihnen der Bund die Kostendifferenz als zweckgebundene Transfers zur Verfügung gestellt hätte. Das Grundnetz wurde daraufhin deutlich umfassender definiert. Trotzdem scheiterte die Vorlage in der parlamentarischen Beratung an dieser Frage.

Mit FABI (Finanzierung und Ausbau der Bahninfrastruktur) wurde 2011 ein neuer Anlauf genommen. Vom Plan einer konsequenten Entflechtung hatte man sich verabschiedet, vorgesehen war aber zumindest eine ansatzweise Entflechtung nach funktionalen Kriterien: Der Bund hätte die Kosten für Bau, Unterhalt und Betrieb der Strecken übernehmen sollen, die Kantone die Kosten…

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Niko Stoifberg, Schriftsteller und Redaktor bei «getAbstract», über den «Schweizer Monat»