Eine Nebensächlichkeit namens Gesetzgebung
Prof. Dr. Alain Griffel, zvg.

Eine Nebensächlichkeit namens Gesetzgebung

Das Parlament produziert Gesetze am laufenden Band, deren Qualität nimmt jedoch stetig ab. Das führt zu mehr Bürokratie und Rechtsunsicherheit.

 

Es ist paradox: In den Gesetzgebungsdiensten von Bund und Kantonen ist heute mehr Fachkompetenz vorhanden denn je. Trotzdem hat die Qualität der Gesetzgebung seit der Jahrtausendwende markant abgenommen. Um nur ein besonders missratenes Beispiel zu nennen: das 2016 in Kraft getretene Zweitwohnungs­gesetz, fabriziert im Departement der damaligen Bundesrätin Doris Leuthard. Man versteht schlicht nicht, was drinsteht. Der Knüller ist Artikel 8, Absatz 3: Erstellt ein sogenannter strukturierter Beherbergungsbetrieb «sowohl Wohnungen nach Absatz 1 wie auch solche nach Absatz 2, so wird der Höchstanteil von 33 Prozent reduziert um den Wert, der sich daraus ergibt, dass der Quotient aus der ­Fläche der Wohnungen nach Absatz 1 und der Summe der Flächen der Wohnungen nach den Absätzen 1 und 2 mit 13 Prozent multipliziert wird». Wie kommt es, dass die ­Gesetze immer schlechter werden, obwohl so viel Know-how wie noch nie vorhanden ist?

Zur Gesetzesflut mit stetig abnehmender Qualität tragen exogene und endogene Faktoren bei. Exogene Faktoren, die nicht beeinflusst werden können, sind die rasante technologische Entwicklung sowie die Fortschritte in der Medizin und in den Naturwissenschaften, die Globalisierung und Europäisierung des Rechts (Stichworte: globale Märkte, «autonomer Nachvollzug» von EU-Recht), das ­Bevölkerungswachstum, die gewaltig gestiegene Mobilität sowie die Verdichtung der Lebensräume und Infrastrukturen. Das alles sind Realien, die zu einer stetig zunehmenden Komplexität, aber auch zu einer immer grösseren ­Beschleunigung der Gesetzgebung führen.

Vorstossflut im Parlament

Als endogene – und damit grundsätzlich beeinflussbare – Faktoren kann man eine Reihe von eher oberflächlichen Gründen benennen, die ihrerseits Symptome tieferliegender Ursachen sind. Dazu gehört, erstens, die Flut von parlamentarischen Vorstössen, welche die Gesetzgebungs­maschinerie befeuert, die Verwaltung auf Trab hält und das Parlament selbst an den Rand der Überforderung bringt. Parlamentarische Vorstösse haben zweifellos eine wichtige Impuls- und Kontrollfunktion, dienen zunehmend aber auch der persönlichen Profilierung. Wer sich im Politbetrieb nicht bemerkbar macht, geht unter.

Zweitens besteht eine überhitzte Interaktion zwischen der kurzatmigen und zuweilen populistisch geprägten öffentlichen beziehungsweise medialen Meinung einerseits und dem parlamentarischen Aktivismus anderseits. Dies mündet nicht selten in eine symbolische oder anderswie fehlgeleitete Gesetzgebung, nach dem Motto «Hauptsache, wir haben etwas getan».

Drittens hat im Parlament ein kultureller Wandel stattgefunden: Das Gesetz wird heute von vielen Parlamentsmitgliedern als Nebensächlichkeit betrachtet, als eine Art Notizheft, das Unsorgfältigkeiten jeglicher Art erträgt und dessen Inhalt rasch und beliebig geändert werden kann. Für die Qualität und Beständigkeit ihrer Gesetze fühlen sich die Parlamentarierinnen und Parlamentarier gar nicht mehr verantwortlich oder zumindest mitverantwortlich. Im Vordergrund steht der politische Kampf, zuweilen auch der Schaukampf.

Die rechtsanwendenden Behörden und Gerichte werden deshalb immer häufiger mit unausgegorenen Halb­fabrikaten des Gesetzgebers konfrontiert, die sie irgendwie zurechtbiegen müssen. So musste der Kanton Wallis nach dem Inkrafttreten des Zweitwohnungsgesetzes ein Kompetenzzentrum für Zweitwohnungen einrichten, um die ratlosen Gemeindebehörden beraten zu können. Wer schlechte Gesetze sät, wird Bürokratie ernten! Auch fördert dies tendenziell die Zunahme von Rechtsstreitig­keiten, weil Unklarheiten gerichtlich geklärt werden ­müssen. Diese Zusammenhänge scheinen immer weniger Politikern bewusst zu sein.

Unnötige Detailversessenheit

Viertens legiferiert der Gesetzgeber heute viel detail­versessener als früher, da er nicht nur dem nachgelagerten Verordnungsgeber, also der Exekutive, sondern zunehmend auch den Gerichten misstraut. Jede Eventualität, jede Ausnahme und jede Gegenausnahme will deshalb ­geregelt sein. Dabei verkennen die Parlamentarierinnen und Parlamentarier die Funktionenteilung zwischen dem Gesetzgeber und den rechtsanwendenden Organen. Der Gesetzgeber kann nie alles vorhersehen; deshalb ist der Rechtsanwendung stets auch eine konkretisierende, rechtsfortbildende Komponente immanent. Der Richter ist kein blosser «Subsumtionsautomat», der vom Gesetzgeber programmiert werden kann.

In der Bundesverwaltung ist, fünftens, eine deutliche Zunahme der Gesetzgebungslast festzustellen, unabhängig von Corona. Dies führt zu Zeitdruck und Überforderung, was umso fataler ist, als konzeptionelle Mängel eines Gesetzesentwurfs im parlamentarischen Verfahren kaum noch korrigiert werden…

«Sympathisch elitär, aber nie hochnäsig!
Die Kollegen beim MONAT wissen,
dass der liberalen Haltung ein Schuss Ironie gut bekommt.»
Rainer Hank, «FAZ»-Kolumnist,
über den «Schweizer Monat»