Ein Bürger und die Bilateralen

Was nützen die bilateralen Verträge mit der EU, was kosten sie? Gedanken über gelenkte Debatten, harte Jahre für die Schweizer Wirtschaft und eine Schweiz in einem sich verändernden Europa.

Seit 65 Jahren – ich war noch an der Uni und die NZZ erschien dreimal täglich – bin ich ein treuer Leser der «Neuen Zürcher Zeitung». Nach der Abstimmung über die Volksinitiative gegen die Masseneinwanderung vom 9. Februar 2014 haben mir die NZZ-Kommentare über die möglichen Konsequenzen für die Bilateralen, für unsere Beziehungen mit der EU und für die Schweizer Wirtschaft, reichhaltigen Stoff zum Nachdenken gegeben. Dafür war ich sehr dankbar.

Später jedoch habe ich in jedem zweiten Artikel in der NZZ, gleichgültig worüber, immer mehr kurze Andeutungen darüber gefunden, wie lebenswichtig die Bilateralen seien, was für eine Tragödie die Guillotineklausel für die Schweizer Wirtschaft sein könnte usw. Es waren keine Debattenbeiträge, sondern als Tatsachen hingestellte Annahmen. Das hat mich gestört, denn die Technik der unterschwelligen Botschaft zur Beeinflussung der Leser – auch wenn modern und oft gebraucht – gefällt mir nicht. Der wache Skeptiker wird beim Auftreten von gebetsmühlenartig wiederholten Glaubenssätzen zwingend misstrauisch.

 

Widersprüchliche Angaben

Ich habe auch etwas vorsichtiger die Fülle von Stellungnahmen, Artikeln, Communiqués von Verbänden, Gewerkschaften, Firmen oder Lobbyisten gelesen. Da politische Lösungen auch das Resultat der Kompromisse zwischen den Vorschlägen entgegengesetzter Interessenvertreter sind, hielt ich all das für legitim und gar nützlich – vorbehalten die Transparenz und ein Minimum an Fairness. Die Welt und ihre Probleme sind wie ein Prisma, von dem jeder von uns, bedingt durch seine Position, nur einen Teil sieht. Meine Grundhaltung lautet somit: Respekt für jede seriöse These, aber auch Vorsicht. Niemand hat einen Absolutheitsanspruch. Und am Widerspruch zu den genannten Plädoyers fehlte es nicht: Die Initianten der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) brachten gegensätzliche Argumente ein, oft eher staatspolitischer Natur und weniger am Niveau des Solls und Habens orientiert. Die Debatte wurde zunehmend konfuser, sogar etwas vergiftet und führte nahtlos in die unglückliche Trennung zwischen sogenannten Aufgeklärten und sogenannten Abschottern, wo für jede Partei die Gegner die schlechten Schweizer waren.

In den Streit kam endlich ein Hauch von Eleganz dank der rhetorischen Kunst der Direktorin von Economiesuisse, Monika Rühl, die den bilateralen Weg mit der «Mona Lisa» verglich. Die Bilateralen (wie das Gemälde) hätten ihrer Meinung nach «keinen klar zu beziffernden Preis, aber dennoch einen unschätzbaren Wert». Die Unmöglichkeit, einen Preis für die «Mona Lisa» zu finden, könnte beanstandet werden, und ich hoffe, dass im Unterbewusstsein die Politiker, Diplomaten und Bürokraten, die das Werk «Bilaterale» gefertigt haben, nicht auf die Stufe eines Leonardo da Vinci gehoben werden sollten! Abseits davon macht mich die Tatsache misstrauisch, dass eine These anstatt mit Argumenten mit Sprüchen gestützt wird, die zwar elegant, aber nicht notwendigerweise genau sind. Kurzum, dies ist das perfekte System, um die echte Debatte zu verhindern, an der allen neugierigen Menschen gelegen sein sollte – Gegnern wie Befürwortern.

 

Suche nach Fakten

In der Zwischenzeit habe ich mich – immer mehr benommen durch den Mangel an einer anregenden, gut begründeten Vielstimmigkeit – mehrmals auch öffentlich gefragt, ob eine Berechnung der Kosten, die der Verfall der Bilateralen unserer Wirtschaft verursachen würde, zu bekommen sei. Keine Antwort. Die Medien kolportieren, dass effektiv einige Studien vorhanden seien, diese den Auftraggeber (Bundesrat oder Departement) aber nicht befriedigten, weil die Schlüsse über die Bilateralen und mögliche Konsequenzen für unsere Wirtschaft nicht wie beabsichtigt ausgefallen sind.

Im Herbst 2015 habe ich den jungen Ökonomen Florian Schwab gefragt, ob er die Herausforderung annehmen würde, für mich eine verständliche Berechnung der finanziellen Konsequenzen eines Wegfalls der Bilateralen zu erstellen. Kurz darauf (Anfang Dezember 2015) erschienen im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) je ein Gutachten des BAK Basel und des Beratungsbüros Ecoplan über die langfristigen volkswirtschaftlichen Kosten, die mit dem Wegfall der Bilateralen verbunden wären. Wiederum einige Tage später hat Avenir Suisse ein Buch («Bilateralismus – was sonst?») veröffentlicht.

Der Auftrag an Florian Schwab wurde auf eine kritische Beleuchtung, speziell der zwei vom Seco in Auftrag gegebenen Gutachten, erweitert.

Meines Erachtens sind diese Gutachten eher technisch verfasst und bewegen sich eng entlang den vom Auftraggeber gesetzten Leitlinien. Weder das Seco noch die Forscher selbst liessen bislang die Absicht erkennen, ihre Ergebnisse öffentlich zu diskutieren. Dazu lasse ich Herrn Schwab das Wort.

Ganz anders in Anbetracht der Breite und des Ziels ist das Buch «Bilateralismus – was sonst?» von Avenir Suisse. Ich bin ein überzeugter Anhänger sowie fleissiger Leser der Veröffentlichungen von Avenir Suisse. Im Buch befindet sich eine Fülle von interessanten und wichtigen Daten und Angaben. Aber was ich vermisst habe, im Unterschied zu den anderen Schriften des Thinktanks, ist die kreative Provokation sowie frische und unübliche Gedanken, die man anderswo nicht liest. Eine politische Resignation (schon im Titel) hat den Platz des unorthodoxen Muts, der aus der wissenschaftlichen Rigueur entspringt, eingenommen.

Jetzt verfüge ich als Bürger also über die Studien, die mir erlauben sollten, zu verstehen, wie die Konsequenzen eines Wegfalls der Bilateralen wirtschaftlich zu berechnen seien, habe mehrmals die Plädoyers der verschiedenen Parteien gehört und muss Stellung nehmen.

Als Anhänger der Theorie Vilfredo Paretos, die erklärt, dass die Objektivität nicht existiere, werde ich mir nicht anmassen, objektiv zu sein, sondern werde nur versuchen, nüchtern mit Blick auf die Tatsachen so ausgewogen und überlegt wie möglich zu sein. Wie jeder Bürger, der kein Spezialist der Wissenschaft ist, muss ich versuchen, eine Synthese zu bilden:

 

1. Zuerst glaube ich, dass es unbestreitbar ist, dass der Kern der Debatte das Abkommen über die Personenfreizügigkeit ist.

Die anderen sechs Abkommen in den Bilateralen I haben nicht eine vergleichbare Tragweite. Sicher, sie sind wichtig für einzelne Firmen, Sparten und Geschäfte, aber relativ für die gesamte Schweizer Volkswirtschaft nicht bestimmend. Im schlimmsten Fall könnten wir für harte Fälle selber Unterstützungsmassnahmen dekretieren. Weder ein Verlust zwischen 150 und 300 Millionen Franken für Handelshemmnisse, die wir mit weniger eidgenössischer Bürokratie sparen könnten, noch die jährlichen 3 Millionen Nettorückfluss aus der Forschungszusammenarbeit sind entscheidend. Die Forschungszusammenarbeit zwischen Schweizer und europäischen (aber auch Welt-)Universitäten, Instituten und Laboratorien kann – und wenn es notwendig ist: muss – auch anders begleitet und aktiv unterstützt werden.

Das Abkommen über Landverkehr wird von der EU sicher nicht gekündigt. Keine Sorge für den Luftverkehr: Deutschland ist sicher in einer besseren Stellung als die Schweiz, um die Interessen der Swiss (Lufthansa) zu schützen. Was das Beschaffungswesen betrifft, so bin ich als Tessiner sicher voreingenommen, aber ich möchte die Tessiner Firma kennenlernen, die in Italien einen öffentlichen Auftrag bekommen hat (wenn man eine ABB oder Stadler Rail ist, konkurriert man ständig sowieso für Aufträge auf Weltebene). Bei der Landwirtschaft scheinen die Meinungen nicht eindeutig, was die echten Vorteile betrifft. Die Schätzungen der Gutachten schweben zwischen 30 und 200 Millionen hypothetischem Verlust bei Wegfall des Vertrags. Das sind wichtige, aber keine lebenswichtigen Summen für eine Schweiz.

 

2.  Die (un)berühmte Guillotineklausel wird überbewertet.

Falls die EU unsere Lösung für die Personenfreizügigkeit als einen Vertragsbruch betrachtet, soll sie selber beschliessen, ob sie die Bilateralen I und eventuell die Schengen- und Dublin-Abkommen kündigen will. Eine Kündigung geschieht nicht automatisch, sondern muss einstimmig (28 Staaten) beschlossen werden. Sind wir sicher, dass alle 28 Staaten Interesse an der Kündigung haben? Gelingt es unserer Diplomatie nicht, auch nur mit einem einzigen EU-Staat ein ganz privilegiertes Verhältnis aufzubauen?

Man hat mit zu grosser Oberflächlichkeit immer vom Verfall (Guillotine) der Bilateralen I gesprochen, wie wenn dieser automatisch geschähe. Nein, das Vorgehen läuft anders und ist für uns taktisch vorteilhafter. Es stimmt: Retorsionsmassnahmen können mit einfacher Mehrheit beschlossen werden und könnten als Retourkutsche benützt werden. Eine allzu grosse Angst vor dem Partner führt hier aber in die Irre. In der EU gibt es eine Reihe von internen Entwicklungen, die der Schweiz Mut machen könnten, ihre Karten selbstbewusst zu spielen: die «Brexit»-Verhandlungen mit UK (andere Länder werden ebenfalls Konzessionen fordern), die immer schwerere Probleme verursachende Migration, die Schwächen von Schengen… Nein, eine nicht mehr mächtige EU kann sich nicht mehr so arrogant benehmen.

 

3. Wann und wie mit der EU verhandeln?

Die EU befindet sich in einer tiefen Krise (Euro, Griechenland, Immigration, Erfolg der Anti-Austeritäts- und Anti-EU-Parteien, Wirtschaftskrise, Arbeitslosigkeit, der mögliche Brexit oder Konzessionen an Grossbritannien). In einer derartigen Situation erscheinen mir die wiederholten Reisen und Anfragen von Frau Bundesrätin Sommaruga oder anderen Schweizer Vertretern nach Brüssel eigenartig. In Krisensituationen wie jener der EU, das hat uns auch die Geschichte gelehrt, mahlen die Bürokraten unbeirrt weiter, als würde nichts geschehen. Sie sind über den Ernst der Lage als letztes im Klaren. Die Vorstellung scheint zudem eigenartig, dass man uns im Voraus eine Zusage geben könnte für etwas, das die Brüsseler Bürokraten stört und diese nicht möchten. Wir haben noch keinen Beweis über die definitive Haltung der einzelnen Staaten und ihrer Regierungen, die besser dazu in der Lage sind, die Bedeutung der Situation zu vergegenwärtigen, als der EU-Verwaltungsapparat.

Bis dahin gilt: die weitgehend öffentliche Unterbreitung von Formeln und Alternativen, von eventuell möglichen Lösungen, in der Absicht, diese absegnen zu lassen, ist ein klares Zeichen von Schwäche. Sondieren ist etwas anderes und wird nicht offiziell gemacht. Ich verstehe nichts von Diplomatie, aber Verhandlungen habe ich etliche in meinem Leben geführt.

 

4.  Der Schlüssel zur Lösung des Bilateralen-Puzzle liegt meines Erachtens eher in der Schweiz als in Brüssel.

Der Bundesrat und das Parlament sollten endlich ein Gesetz erlassen, das die Masseneinwanderungsinitiative umsetzt. Kann sein, dass ein Referendum kommt. Das entspricht unserer Demokratie. Danach melden wir uns in Brüssel (das heute schon viele andere dringendere und wichtigere Probleme hat und sicher keine Freude darüber zeigt, sich schon jetzt im Detail um die zukünftigen zu kümmern). Erst dann – und nicht früher – beginnen die Verhandlungen mit der EU, gestützt auf das, was die Schweiz (Volk und Institutionen) beschlossen hat.

Die Debatten über die Bilateralen sollen aber unsere Aufmerksamkeit nicht ablenken von den harten Jahren, die auf unsere Wirtschaft zukommen, und nicht als Alibi für andere Schwierigkeiten benützt werden. Die besorgniserregende geopolitische Situation mit dem Gespenst des Terrorismus, Wirtschaftskrisen und demographischen Problemen ist bekannt genug. Gleichzeitig befinden wir uns aber in einer Übergangsphase zu einer weiteren Etappe der postindustriellen Welt, die die Schweizer Unternehmen vor neue Herausforderungen stellt. Konrad Hummler spricht von einem «Angebotsschock, der erlaubt, für dasselbe Geld laufend mehr und nochmals mehr zu erwerben»1. Es geht um grosse Transformationen: «Informations- und Transaktionskosten (werden verbilligt), Dekonstruktion und Neuformierung von Prozess und Prozessketten für neue Produkte, immer bessere Angebote dank technischem Fortschritt».

Die Schweizer Industrie hat in der Vergangenheit einige Krisen gemeistert, zum Beispiel dank der Automatisierung. Wir konnten dabei bis anhin im Land auf einen wichtigen Rohstoff zählen: unsere Kohäsion, die heute leider eine Mangelware geworden ist.

Die Aufgabe eines jeden verantwortungsbewussten Schweizers ist es, seinen Beitrag zugunsten des Wiederaufbaus dieser Kohäsion zu leisten.

 

5. Seien wir Pragmatiker!

Zur Kohäsion gelangt man über den Pfad des Pragmatismus, der uns auch bei der Vereinfachung der komplizierten Debatte helfen soll. Vielfältig sind die Gegner der angenommenen Initiative: Die Parteien, die bereuen, dass das Thema von der SVP monopolisiert worden ist. Die Mehrheit des Bundesrates und der Verwaltung, die keine leichte Aufgabe haben mit den Beziehungen zu Brüssel. Intellektuelle, die die Multikulti-These verteidigen wollen. Kirchen- und NGO-Vertreter, die für Asylrechte kämpfen, usw. Da gibt es nichts Schlimmeres als den im Volk verbreiteten Eindruck, dass im Laufe der Debatte Scheinargumente oder zweifelhafte Zahlen in Anspruch genommen werden, um die Umsetzung der Initiative zu torpedieren, auch aus Gründen, die nicht direkt mit dem Thema verbunden sind.

In diesem Zusammenhang und in diesem Stadium ist es nicht das Wichtigste, was Brüssel denkt, und auch den Ärger auf die Initianten sollte man beiseitelassen. Der essentielle Gegensatz, der überwunden werden muss, liegt zwischen den Initianten und jenem Teil der Wirtschaft, der befürchtet, nicht mehr die notwendigen Arbeitskräfte zu bekommen.

Ich kann mir nicht vorstellen, dass die Initianten so stur sind und sich taub stellen gegenüber den Belangen der Wirtschaft, die für uns alle wichtig sind. Die zukünftige befürchtete Knappheit an Fachkräften soll nicht heruntergespielt werden, aber sie ist vor allem eine Herausforderung, die von Bildungs- und Erziehungsverantwortlichen angepackt werden soll. Gleichzeitig können sich die Vertreter der Wirtschaft nicht erlauben, den Sorgen der Bürger, denen sie häufig ja als Arbeitgeber, Verkäufer oder Dienstleister gegenüberstehen, kein Gehör zu schenken und sich einfach zu weigern, eine Antwort auf sehr aktuelle (nicht nur Schweizer) Probleme zu geben. Lassen wir also die ganzen Scheinargumentationen fallen, die alles kompliziert und konfuser machen. Eine Lösung, die den Willen der Bürger respektiert, ohne unsere eigenen Interessen zu schädigen, muss gefunden werden. Das ist schwierig, aber nicht unmöglich. Wirtschaftsvertreter und Initianten sind gefordert, mit Weitsicht und Verantwortung zusammenzusitzen, um einen annehmbaren Kompromiss fertigzustellen.

Dies ist die erste Hürde. Wenn die Gegensätze mit Pragmatismus und gutem Willen überwunden werden, dann ist der Weg frei, um eine Lösung zu beschliessen, die wir alle zusammen mit Brüssel zu verhandeln haben.

 

6. Und wie weiter mit Europa und EU?

Die Bilateralen sind ein wichtiges Kapitel unserer Beziehung zur EU, aber die Geschichte Europas geht weiter – in einer vielleicht noch zu findenden Gestalt.

Man kennt die tiefen Risse, die in der Schweiz bestehen. Es gibt jene, die im Grunde der heutigen EU sehr viel positiver als die Mehrheit der Bürger gegenüberstehen und eher in meinungsstarken Milieus anzutreffen sind (Medien, Intellektuelle, Politik, Wirtschaft). Für grosse Teile unserer Eliten ist die EU eine grosse zukunftsträchtige Idee und die einzige Möglichkeit für Europa, eine Rolle im Weltkonzert mitzuspielen. Alle Fehler, Krisen und Probleme sind in dieser Lesart nur Kinderkrankheiten, denen kein grosser Wert beizumessen ist.

Die Schweiz, sagt man, auch wenn sie kein Mitglied der EU ist, gehöre zu Europa und müsse deshalb enge Beziehungen zur EU pflegen und dieser nicht immer Schwierigkeiten bereiten. Mich stört bei einer solchen Position eine gewisse kulturpolitische Hochnäsigkeit. Man hält sich selbst allzu leicht für aufgeklärte Internationalisten; die anderen sind Abschotter in Asterix’ gallischem Dorf.

In der Beurteilung dieser Haltung ist nicht zu vergessen, dass Bürokraten, Diplomaten, Regierungsmitglieder aller Länder die gleiche Sprache sprechen und sich konform benehmen. Erstaunlich ist, dass auch Leute, die sich als Liberale bezeichnen, sich haben einlullen lassen und sich für eine Lösung einsetzen, die von grossen demokratischen Fehlern geprägt ist, die die Konkurrenz der Systeme und die Subsidiarität demütigt und sich Zentralismus und Uniformität auf die Fahne geschrieben hat.

Was mich aber am meisten enttäuscht, ist die Faulheit der Intellektuellen. Europa kann ein grosses Projekt sein, seine mögliche Struktur wird das Schicksal der zukünftigen Generationen beeinflussen. In Anbetracht der Tragweite sollte man sich nicht mit der erstbesten Lösung zufrieden geben, die uns offeriert worden ist. Eine Lösung notabene, die sich übrigens in den stürmischen Gewässern der Realität als eine – nach ihrem Erfinder Jean Monnet – «Monnetianische» Fehlkonstruktion entpuppt hat. Gerade als Freund Europas muss man sich weigern, in der aktuellen EU dessen Krönung zu sehen.

Gibt es kein anderes, gescheiteres, Modell als das aktuelle? Gibt es ein Modell, das die Subsidiarität ernst nimmt, das mit der Zustimmung der Bevölkerung zustande kommen kann, dies in einer Epoche, in der die Autorität der Politiker und der Regierungen so viel gelitten hat? Könnte man nicht evolutionär vorgehen, zuerst auf wirtschaftlicher Ebene, mit grosser Flexibilität (und Sezessionsrecht) für die Mitglieder? Bekannte Gedanken, die nie mit der notwendigen Tiefe debattiert worden sind. Immerhin: Seit ein paar Monaten sind in der EU lexikalische Wörter wie Europas «variable Geometrie» oder der berühmte Ausdruck der zwei Geschwindigkeiten («deux vitesses») wieder zu hören, die für lange Zeit als verbannt galten.

Und den «aufgeklärten» Schweizern empfehle ich, falls noch nicht geschehen, die Lektüre von «The Great Illusion» des berühmten, zu früh verstorbenen Historikers Tony Judt oder «Is the EU doomed?» des Politikwissenschafters Jan Zielonka. Die europäischen Intellektuellen spüren das Unbehagen. Sie spüren, dass die EU implodieren könnte (hoffen wir nicht!), und stellen sich die Frage, was man tun kann, um die Desintegration zu vermeiden.

Sollte es für diese Schweiz, die sich als Teil Europas sieht (mit ihrer Elite), keine Aufgabe sein, über ein anderes Europa nachzudenken und Vorschläge zu formulieren?

In Anbetracht des Ernstes der Krise, des Wankens verschiedener Regierungen, könnte sich dies als ehrlicher Beitrag eines nicht unbedeutenden europäischen Aussenseiters erweisen. Es gibt bekannte Kreise in verschiedenen Staaten, die das begrüssen würden.

Eine Utopie? Kann sein, aber lieber diese, die noch Hoffnung geben kann, als eine, die bereits gescheitert ist.


Tito Tettamanti
ist Anwalt, Unternehmer, Financier und Autor. Er wurde in Rechtswissenschaften promoviert und war Tessiner Regierungsrat (CVP).

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Dominik Imseng,
Managing Partner bei smartcut consulting,
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