Diplomatie und Souveränität

«Schon der Bundesbrief von 1291 hatte eine Strahlkraft über die Grenzen der drei Talschaften hinaus. Es muss uns ein Anliegen sein, auch heute in einer Welt, die geographisch viel grösser, aber durch die Leichtigkeit der Verbindungen viel kleiner geworden ist als die damalige und in welcher sich die gegenseitigen Abhängigkeiten sehr viel stärker fühlbar machen, einer weltweiten Verantwortung gewahr zu bleiben.» — Bundesrat Friedrich T. Wahlen, 1968¹

Als der krisenerprobte Bundesrat Friedrich T. Wahlen zu diesen pathetisch anmutenden Worten griff, herrschte in der Schweiz ein grenzenloser Wachstumsglaube, und es ging ein einzigartiger Wohlstandsschub durch fast alle Bevölkerungsschichten und Regionen unseres Landes. Die wirtschaftliche Entwicklung der 50er und 60er Jahre ging mit einem hohen Verbrauch an Kulturland und starker Immigration einher. Dies führte nicht nur physisch, sondern auch sozial zu einer Wahrnehmung von Entfremdung und Verlust vertrauter Umgebungen. Die Gotthelf-Verfilmungen «Ueli der Knecht» oder «Ueli der Pächter» lockten die Massen in die Kinos und wurden später mit der Ausstrahlung am Fernsehen zu einem nationalen Identifikationsobjekt. Die Sehnsucht nach einer Schweiz, die es nicht mehr gab (und vielleicht nie gegeben hatte), war gross.

Politische Antworten darauf liessen nicht lange auf sich warten. Dem «Ausverkauf der Heimat» wollte das Parlament mit der Lex von Moos begegnen, und der Zürcher Unternehmer und Nationalrat James Schwarzenbach bereitete das Terrain für die Abstimmung über seine Initiative von 1971 vor, welche das Schweizer Stimmvolk mit gut 54 Prozent ablehnte.

Ähnlich wie heute entstand parallel eine grosse europapolitische Unsicherheit. Die Schweiz sah sich bald vor die Wahl gestellt, entweder auf den Beitrittszug verschiedener Efta-Staaten aufzuspringen oder eine Assoziation mit Brüssel einzugehen. Die innenpolitische Debatte war lebendig: Begriffe wie «Satellisierung der Schweiz», «Beitritt mit Vorbehalt», «Abkommen sui generis», «Mitspracherechte» etc. beherrschten den europapolitischen Diskurs Ende der 1960er Jahre. Es gelang der Politik aber, wieder einen innenpolitischen Konsens zu finden und die Ränge zu schliessen. Nach gezielten Informationsanstrengungen des Bundesrats hiess das Stimmvolk im Dezember 1972 das Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EWG mit 72,5 Prozent gut. Interessantes Detail: auch die Einwanderung war Gegenstand der Verhandlungen und fand ihren Niederschlag in einer gemeinsamen Erklärung über Arbeitskräfte². Wie sich ein Ja zur Schwarzenbach-Initiative ein Jahr zuvor auf die Verhandlungsposition der Schweiz ausgewirkt hätte, bleibt Spekulation. Ob sie sich verbessert hätte, ist zu bezweifeln.

Warum der Vergleich? Damals wie heute ist die gefühlte Intensität des Wandels hoch, den Menschen kommt die vertraute Umwelt abhanden, das Gefühl der Geborgenheit geht verloren. Der Blick zurück nährt den Eindruck, dass Wachstum, Wohlstand, Mi­gration, Souveränität und die Europa-Frage Teile eines interdependenten Systems waren – und sind. Wachstum bringt Wohlstand und zieht Arbeitskräfte an. Gleichzeitig wächst die Abhängigkeit von ausländischen Märkten, weil das Wachstum des Schweizer Binnenmarktes alleine nicht für die Sicherung des Wohlstandsniveaus ausreicht. Deshalb gewinnt die Position der Schweiz in Europa an Bedeutung, weil es mit Abstand der grösste ausländische Absatzmarkt ist. Mit dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative am 9. Februar 2014 wurde das Gleichgewicht des Systems tangiert. Nun müssen die einzelnen Systemkomponenten wie 1972 wieder zu einem innenpolitischen Konsens geformt werden.

«Eine Regierung hat nicht die Segel zu bedienen, sondern das Steuer», hat der Zürcher Professor und Schriftsteller Karl Schmid einmal gesagt.³ Wer das Steuer bedienen will, muss wissen, ob die Richtung stimmt. Diese wird durch die Ziele und Werte unserer Verfassung, des Fundaments der politischen Ordnung, vorgegeben. Dies ist immer ein Prozess der Annäherungen, Verbesserungen und Anpassungen an neue reale Entwicklungen. Als Land ohne Meeranstoss kann man es mit den Grundlagen für eine anspruchsvolle Bergwanderung vergleichen:

• Wir brauchen ein allseits anerkanntes Koordinatensystem: das ist die Bundesverfassung.
• Wir brauchen solides Kartenmaterial für die mittelfristige Sicht: die aussenpolitische Strategie 2012–2015.⁴
• Wir brauchen regelmässige «Updates» des Kartenmaterials für plötzliche Veränderungen der Landschaft, welche einen Umweg aufzwingen oder neue Routen eröffnen: dies ist der jährliche aussenpolitische Bericht des Bundesrates.

Oberstes Gebot der Aussenpolitik ist die Wahrung der Interessen unseres Landes und die Verteidigung der Werte, die unserer Verfassung zugrunde liegen. Es ist dies die Wahrung der Unabhängigkeit, der Sicherheit und der Wohlfahrt des Landes. Zu den Werten, die bei der Wahrung dieser Interessen zu fördern sind, gehören die Linderung von Not und Armut in der Welt, die Achtung der Menschenrechte und die Förderung der Demokratie, das friedliche Zusammenleben der Völker sowie die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Das Wort «Interesse» hat zwei sich ergänzende Bedeutungen: Interesse als «geistige Teilnahme, Aufmerksamkeit» also eher altruistischer Art und als «Nutzen» in utilitaristischer Form. Diese beiden Bedeutungen zeigen, dass die Verteidigung von nationalen Interessen auch eng mit dem Aufbau einer effizienten und gerechten internationalen Ordnung verbunden ist. In diesem Kontext gilt es auch das Konzept der Souveränität im Spannungsfeld zwischen Autonomie (Selbstbestimmung) und Heteronomie (Fremdbestimmung) zu hinterfragen.

Souveränität zwischen Autonomie und Heteronomie – politische Wahl

Souveränität ist ein hohes Gut, denn es bedeutet, sein Schicksal in eigenen Händen zu halten, seiner Umwelt und externen Einflüssen nicht hilflos gegenüberzustehen.⁵ Dies wünschen sich jeder Mensch, jedes politische Gemeinwesen und alle Staaten. Es bedeutet auch Macht, seinen eigenen Willen durchzusetzen. Diese Macht muss aber per definitionem gegen aussen begrenzt sein, denn ohne Begrenzung entstünde eine Form der totalen Herrschaft über andere oder ein koloniales Verhältnis, womit alle anderen nicht mehr souverän wären. Souveränität beinhaltet darüber hinaus eine Wahlmöglichkeit – sonst kann nicht sinnvollerweise davon gesprochen werden. Gemeint ist die bewusste Wahl zwischen der Einflussnahme auf die Erarbeitung von Regeln und Normen, denen man in der Realität sowieso ausgesetzt ist, oder dem bewussten Willen, solchen Prozessen fernzubleiben. Ist diese Wahl nicht aufgezwungen, ist man nach wie vor souverän, aber allfällige Regeln sind dann nicht mitgestaltete, sondern fremde. Der Neuenburger Psychologe und Pädagoge Jean Piaget beschreibt den Prozess von einer Heteronomie (Fremdbestimmung) zu einer Autonomie (Selbstbestimmung), d.h. von der Fremdgesetzlichkeit zur Eigengesetzlichkeit. Der Grad der Selbst- oder der Fremdbestimmung ist dabei fliessend und nie 100 Prozent oder 0 Prozent. Maximale Souveränität meint unter realen Bedingungen nie reine Selbstbestimmung, sondern die Minimierung der Fremdbestimmung: einerseits durch freiwillige Akzeptanz fremder Regeln, anderseits durch Mitbestimmung derselben.

«Als unabhängiges Staatswesen haben wir die Wahl,

über wie viel Autonomie oder Heteronomie

wir in welchen Bereichen verfügen wollen.»

Dies gilt natürlich nur unter der Bedingung, dass es nicht zu einem irreversiblen Transfer von Souveränität kommt. Es gibt bei internationalen oder supranationalen Organisationen kein «Austrittsverbot». Wichtig und fundamental ist mithin die Exit-Option, die Kündbarkeit von Verträgen und Vereinbarungen. Wären beispielsweise die wechselseitigen Abhängigkeiten unserer WTO-Mitgliedschaft in einem krassen und andauernden Ungleichgewicht, könnte die Schweiz den Austritt in der Ausübung ihrer Souveränität beschliessen. Analog steht diese Möglichkeit den EU-Mitgliedern offen, wie es die derzeitige Debatte in Grossbritannien zeigt.

Als unabhängiges Staatswesen haben wir die Wahl, über wie viel Autonomie oder Heteronomie wir in welchen Bereichen verfügen wollen. Ein paar Beispiele illustrieren dies:
In der Welthandelsorganisation WTO entscheidet die Schweiz über die Regeln des Welthandels mit, und diese sind somit für unser Land nicht fremdgesetzlich. Gleichzeitig werden wichtige Regeln der Internetnutzung durch eine private Organisation (ICANN) in den USA bestimmt, die kalifornischem Recht unterworfen ist. Darauf hat die Schweiz als Land keine direkten Einflussmöglichkeiten. Diese Ohnmacht oder Fremdgesetzlichkeit wurde aber bisher stillschweigend akzeptiert. Nur wenige lesen das «Kleingedruckte» der Allgemeinen Geschäftsbedingungen im Internet, zudem fehlt die Wahlmöglichkeit einer eigentlichen Alternative. Fazit: wir sind in der Nutzung des Internets weder souverän noch eigengesetzlich bestimmt. Interessant ist aber, dass selbst Grossmächte unter gewissen Bedingungen bereit sind, Autonomie abzutreten. So wollen die USA einen Teil der globalen Internetaufsicht multilateralisieren und damit auf eine vollständige Kontrolle verzichten. Die Staaten Ost- und Mitteleuropas waren unter dem Einflussbereich der damaligen Sowjetunion zwar formell unabhängig, aber de facto stark fremdbestimmt. Nach dem Zusammenbruch der UdSSR mussten diese Staaten wieder­um zwischen Autonomie und Heteronomie abwägen. Offensichtlich wog der Gewinn an Mitsprache und finanziellen Transferleis­tungen ein erneutes Mass an Fremdbestimmung auf. Für die Schweizer Aussenpolitik folgt daraus, dass zwecks Wahrung der Unabhängigkeit ein «bestmögliches Gleichgewicht wechselseitiger Abhängigkeiten» erreicht werden muss.⁶ Die maximale Souveränität ist eine differenzierte Souveränität.

Zur Rolle der Schweizer Diplomatie

Wie kann die Schweiz in diesem Umfeld mit den Mitteln ihrer Aussenpolitik die Interessen am besten wahren? Früher hörte man allenthalben, dass «keine» Aussenpolitik die beste Aussenpolitik für die neutrale Schweiz sei. «Still hinter der warmen Ofenbank» zu sitzen – diese Option ist angesichts des rauheren Windes, der heute in Europa und in der Welt weht, keine verantwortungsvolle Handlungsanleitung für eine Regierung, die das Steuer bedienen soll. Freihandel und ein fairer grenzüberschreitender Wettbewerb der Wirtschaft hat unserem Land Wohlstand und Entwicklung gebracht. Trends zu mehr Protektionismus und vermehrt geopolitischen Überlegungen von Staaten gefährden diese günstigen Rahmenbedingungen für die Schweiz. Um unsere Souveränität zu stärken, müssen wir global und regional Einfluss nehmen auf die Gestaltung eines normativen Umfeldes, das unseren Werten und Interessen nahekommt. Um ihre Position nach aussen wirkungsvoll vertreten zu können, braucht die Schweiz eine innenpolitisch breit abgestützte Aussenpolitik und eine leistungsstarke Diplomatie, welche die Interessen des Landes schützt und fördert. Dafür braucht es parteipolitische Koalitionen der Vernunft von links bis rechts und keine unheiligen Allianzen.

Welches Instrumentarium steht der Diplomatie zur Verfügung? Sie verfügt über keine offensiv einsetzbaren Machtinstrumente wie «the power of the purse or the sword», welche heute oft als Elemente der «Hard Power» bezeichnet werden. Hingegen verfügt die Schweiz über Einflussmöglichkeiten mit sanfter, aber hartnäckiger Überzeugungsarbeit und beispielhaftem Verhalten. Dies wird als «Soft Power» bezeichnet. Ein leitender Mitarbeiter eines amerikanischen Think Tanks sagte einmal, dass der US-Politologe Joseph Nye eigentlich die Schweiz vor Augen gehabt habe, als er diesen Begriff prägte. Es gehört zu den Vorzügen der Schweizer Aussenpolitik, dass sie sich auf ein solides Wertesystem und ein erfolgreiches Staats- und Wirtschaftsmodell stützen kann. Erfolg ruft zwar Neider auf den Plan, verleiht aber auch eine Position der Stärke. Dar­über hinaus hat sich die Schweizer Diplomatie den Ruf eines «ehrlichen Maklers» ohne «versteckte Absichten» erworben.

Viele Lösungen für globale Probleme wie Klimawandel, Terrorismus oder irreguläre Migration, welche direkte Auswirkungen auf die Schweiz haben, können nur in Kooperation mit Partnern umgesetzt werden. Als Nichtmitglied der EU oder der Nato gehört die Schweiz keinem weltpolitischen Machtpol an, auch wenn sie fest in der westlichen Wertegemeinschaft und in Europa verankert ist. Diese Positionierung erfordert ein besonderes Engagement, eröffnet aber auch gleichzeitig Handlungsspielräume und die Chance, geeignete Kooperationspartner für die Anliegen der Schweiz zu gewinnen. Der OSZE-Vorsitz der Schweiz und die Rolle der Organisation in der Ukraine-Krise haben dies erneut gezeigt. Je konsequenter die Rolle des neutralen Vermittlers ausgeübt wird, desto mehr Einfluss kann die Schweiz gewinnen. Es ist eine neue «kooperative Neutralität», die in Zusammenarbeit mit allen relevanten Akteuren eine starke friedenspolitische Rolle spielen kann.

«Die Schweiz ist in verschiedenster Hinsicht eines der

innovativsten Länder der Welt.»

Auch das internationale Genf ist prädestiniert als eine der Hauptplattformen der Schweizer Diplomatie. Dies bedarf Investitionen nicht nur in die Infrastruktur, sondern auch in Software, sprich Wissen und Expertise. Der Wettbewerb der Standorte für die multilaterale Diplomatie ist hart und gute Hotels oder Konferenzräumlichkeiten sind austauschbar. Hingegen lassen sich die Glaubwürdigkeit und die Reputation eines Landes oder einer Stadt nicht so leicht aufbauen sowie das konzentrierte Wissen in einer Vielzahl von Organisationen und institutionellen Fähigkeiten von Menschen nicht so schnell verpflanzen.

Die Schweiz kann sich indes nicht alleine auf «Soft Power» beschränken. Die sachliche Überzeugungskraft und die Attraktivität der Ideen, gepaart mit Expertise, die konkrete Resultate liefert, oder der Erfahrung bei der Vermittlung in Konflikten, kombiniert mit Elementen der «Hard Power» wie bewaffnete Formen der multilateralen Friedenssicherung in UNO-Operationen, ergeben eine «Smart Power». Das Engagement der Schweiz in Mali ist ein gutes Beispiel für diese Kombination einer multifunktionalen Schweizer Diplomatie. Sie umfasste Vermittlungsdienste, Entwicklungszusammenarbeit, aber auch den Einsatz von Schweizer Armeeangehörigen. Die Schweiz darf und soll sich beim Einsatz von international legitimierten Operationen auch mit militärischen Mitteln engagieren. Dies stärkt die kooperative Neutralität.

Die Schweiz ist in verschiedenster Hinsicht eines der innovativsten Länder der Welt. Was in Wirtschaft, Technologie und Wissenschaft gilt, sollte auch in der Aussenpolitik noch verstärkt Eingang finden. Als Land mit im internationalen Vergleich eher bescheidenen finanziellen und personellen Mitteln für die Aussenpolitik bietet sich an, aus der Not eine Tugend zu machen. Dazu gehört die Zusammenarbeit mit nationalen und internationalen Think Tanks, Nichtregierungsorganisationen und der Wissenschaft. Unter Wahrung der Unabhängigkeit der Forschung und Lehre kann die Diplomatie bei der Vernetzung von Forschungsin­stitutionen behilflich sein. Dies ist kein Selbstzweck; denn der Forschungsplatz Schweiz kann wichtige Beiträge zur Beherrschung von globalen Risiken wie Klimaerwärmung oder Wasser- und Ernährungssicherheit leisten. Damit werden nicht nur die globalen Problemlösungskapazitäten gestärkt, sondern auch der Einfluss der Schweiz auf das internationale Agenda-Setting erhöht.

Ziele und Mittel für die Aussenpolitik müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Mit den finanziellen und personellen Mitteln für die Aussenpolitik ist die Schweiz immer sehr haushälterisch umgegangen. In den letzten 10 Jahren war beim diplomatischen Personal, das die Interessen der Schweiz im In- und Ausland verteidigt, ein Nullwachstum zu beobachten. Mit Effizienzsteigerungen und Rationalisierungsmassnahmen konnte trotz stagnierender Budgets ein Ausbau des Angebots erzielt werden. Die Nachfrage nach konsularischen Dienstleistungen hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Jährlich unternehmen Schweizerinnen und Schweizer rund 10 Millionen Reisen ins Ausland. In den letzten fünf Jahren hat sich die jährliche, neue Anzahl der Fälle von Menschen in Not, welche um konsularischen Schutz nachgefragt haben, von über 450 auf knapp 1000 verdoppelt. Vor zwei Jahren wurde erstmals die Marke von 700 000 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern überschritten.

Aufgrund der eingangs analysierten Lage in Europa und in der Welt steigt aber nicht nur die Nachfrage nach konsularischen Dienstleistungen. Auch im Kernbereich der bilateralen Interessenwahrung, der Entwicklungszusammenarbeit und in der Aussenpolitik insgesamt dürfte der Bedarf an personellen und finanziellen Ressourcen eher zu- als abnehmen. Als Antwort auf die Unsicherheiten in Europa und der Welt forderte Thomas Held, der ehemalige Direktor von Avenir Suisse, eine strategische Aufstockung der diplomatischen Kräfte: «Dabei geht es nicht nur um Spezialisten für vorausschauende Lageanalysen, die Entwicklung von Szenarien und das Erarbeiten von Optionen. Für die Verhandlungsfähigkeit der Schweiz wichtig wäre vielmehr eine Ausweitung – zum Beispiel eine Verdoppelung – des diplomatischen Korps.»⁷ Die friedenspolitischen «guten Dienste», das Engagement im multilateralen Rahmen der UNO oder im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit bedingen bilaterale Basisarbeit in der Inter­essenwahrung in den Hauptstädten. Damit können Früchte einer kooperativen Neutralität auch vermehrt zum Wohle der bilateralen Beziehungen mit Grossmächten wie der USA oder Russland und der Europäischen Union genutzt werden. Die Geschicke der Welt, welche die Schweiz betreffen, werden nicht mehr nur in einer oder zwei Hauptstädten entschieden. Gerade in einer multipolaren Welt ist ein ausgedehntes, gut ausgestattetes Vertretungsnetz zum Beispiel in den BRICS-Staaten von grosser Bedeutung. Auch in Europa erfordert der bilaterale Weg eine gezielte und verstärkte Interessenwahrung. Um das Verständnis und das Vertrauen in den bilateralen Weg zu sichern und zu stärken, ist eine kontinuierliche Beziehungspflege nicht nur bei den EU-Institutionen in Brüssel, sondern in allen Hauptstädten der EU-Mitgliedstaaten nötig. 

Ausblick

Wohlstand, Wachstum, Migration, Souveränität und unsere Position in Europa sind Bestandteile eines fein abgestimmten Uhrwerks. Dieses funktioniert dann, wenn sich die Schweiz der Fragilität dieses Werks bewusst ist und die Unsicherheit als Anlass sieht, nach einem innenpolitischen Konsens zu suchen. Dass dies möglich ist, zeigt die Abstimmung über das Freihandelsabkommen mit der Vorläuferin der heutigen EU von 1972. Die Rückbesinnung auf die Werte, welche die moderne Schweiz und das Erfolgsmodell ausmachen, und kein verklärender Blick zurück auf Gotthelfs Zeiten ist dafür nötig.