Die zwei Gesichter amerikanischer Steuerpolitik

Sobald es um Steuerwettbewerb geht, agiert die US-Regierung janusköpfig. Politiker klagen routinemässig über sogenannte Steueroasen und unterstützen das Mobbing von kleineren Rechtssystemen mit niedrigen Steuern. Gleichzeitig sind die USA das grösste Steuerparadies der Welt und davon abhängig, dass ein stetiger Strom von ausländischem Kapital in ihre Volkswirtschaft fliesst.

Nach den heutigen Regeln werden die Zinsen und Kapitalgewinne von  in den USA lebenden Ausländern nicht besteuert, und es gibt kein Meldesystem, das es für ausländische Staaten ermöglicht, diese Einkommen im Herkunftsland zu besteuern. Darüber hinaus haben Delaware und Nevada ein sehr freundliches Gesellschaftsrecht, das die Privatsphäre von in den USA lebenden Ausländern schützt.

Die Klage der US-Regierung über vermeintliche Steueroasen ist also völlig widersprüchlich: wie kann ein Staat Steueroasen beherbergen  und gleichzeitig andere Rechtssysteme, die ähnlichen Regeln haben, einschüchtern wollen? Politiker sind nicht unbedingt bekannt für intellektuelle Redlichkeit und Prinzipientreue, also sollte diese Janusköpfigkeit eigentlich nicht überraschen. Ebenso wenig sollte es überraschen, dass amerikanische Gesetzgeber immer aggressiver werden in ihren Angriffen auf die Fiskalsouveränität von Rechtssystemen in sogenannten Niedrigsteuerländern. Es scheint die Parole zu lauten: setze dich durch – ohne Rücksicht auf Verluste.

Die Regierungen von George W. Bush und Barack Obama haben in den vergangenen Jahren die Staatsausgaben dramatisch erhöht. In Kombination mit einer schwachen Wirtschaft hat dies zu nichts weniger als zu einer Flut roter Tinte geführt – und Politiker greifen lüstern nach der Möglichkeit, mehr Steuern einzutreiben.

Dieser Kontext hilft zu verstehen, wie es dazu kam, dass ein als Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) bezeichnetes Gesetz verabschiedet wurde, das konzipiert wurde, um ausländische Finanzinstitute zu stellvertretenden Steuereintreibern der US-Steuerbehörde Internal Revenue Service (IRS) zu machen. In diesem Artikel werden wir darlegen, dass FATCA nach hinten losgehen könnte, weil das neue Steuergesetz der amerikanischen Wirtschaft tatsächlich Kapital entzieht. Ungeachtet aller Absichten und Ziele hat die US-Regierung in einem Anfall fiskalischen Zorns eine Waffe in die Hand genommen, die sie sich an den eigenen Kopf hält und dabei ruft: «Niemand bewegt sich, oder der Idiot bekommt die Kugel ab!»

Wie so viel in Washington, ist FATCA das Resultat eines zufälligen Vorgangs. Zu Beginn des Jahres 2010 wurde zunehmend klar, dass Barack Obamas sogenanntes Stimulierungspaket nicht funktionierte. Entgegen den Versprechungen des Weissen Hauses war die Arbeitslosenquote angestiegen. Und der Ärger der Steuerzahler stieg mit jedem Bericht darüber, wie der 800 Milliarden Dollar-Stimulus mit Verschwendung und Korruption einherging.

Also entschieden die Politiker in Washington, ein weiteres Stimulierungspaket mit noch weitergehenden Regierungsmassnahmen zu verabschieden. Einige Steuererleichterungen des Hiring Incentives to Restore Employment Act («HIRE») reduzierten nun die Gesamtsteuerbelastung, was dazu führte, dass man sich in Washington zur Kompensierung dieser Steuerausfälle eine neue Einnahmequelle suchen musste. Also schob man noch kurzerhand die FATCA-Gesetzgebung hinterher – und damit den Vorschlag eines linken Eiferers aus Michigan, Senator Carl Levin.

Mit anderen Worten: als die amerikanischen Gesetzgeber mit einer düsteren ökonomischen und fiskalischen Situation konfrontiert waren, entschieden sie sich, das Pferd von hinten aufzuzäumen. Statt die Ausgaben zu drosseln, weiteten sie die Staatslast aus und liessen sich durch den Glauben in die Irre führen, dass ein grösseres Budget durch Einnahmen finanziert werden können, die man statt der eigenen lieber der globalen Wirtschaft absaugt. Polemisch gesprochen: sie nahmen ihre Farbstifte heraus, malten einen Regenbogen, sagten voraus, dass sie einen Topf voll Gold finden würden und verabschiedeten ein Gesetz, um diesen Topf jagen zu können.

Nun aber kommt die Realität zum Zug. Die Phantasie erleidet Schiffbruch. Warum? FATCA baut auf eine Logik, die eine eigene Zerstörungskraft in sich trägt. Obwohl die amerikanische Steuerehrlichkeit im globalen Vergleich sehr hoch ist, haben US-Politiker entschieden, dass es einen härteren Vollzug brauche, der dann mehr Geld zur Deckung höherer Ausgaben und zur Finanzierung grösserer Budgets in Washington einbringe. Indem sie die Kosten-Nutzen-Analyse über Bord warfen, haben sie gleich mit entschieden, dass keine Kosten zu hoch seien, um jeden letzten Dollar einzufangen, der eine potentielle Steuereinnahme sein könnte.

Dummerweise ist FATCA keine kluge Strategie. Durchschnittliche Amerikaner werden unter den Folgeschäden zu leiden haben, die FATCA der amerikanischen Volkswirtschaft zufügen wird. Ausländische Finanzinstitute werden höhere regulatorische Belastungen erfahren. Und das FATCA-Gesetz schafft ein kräftiges Abschreckmittel für Auslandsinvestitionen in den USA. Unter dem Strich hat FATCA also das Potential, sowohl den ökonomischen Wohlstand der USA als auch deren Steuereinnahmen längerfristig zu verringern.

Das Gesetz will seine Ziele erreichen, indem es neue Meldepflichten und masslose Strafen für deren Missachtungen einführt. Finanzintermediäre, die sich nicht den Meldepflichten für US-Bürger unterwerfen, haben bereits damit begonnen, US-Kunden fallen zu lassen und ihre US-Vermögenswerte zu reduzieren – die Kosten für die korrekte Umsetzung der Regeln wurden für einige Schweizer Banken in den Medien auf 150 Milliarden Schweizer Franken geschätzt. Falls ein ausländisches Finanzinstitut die von FATCA betroffenen Konten nicht automatisch meldet, gibt es für diese bloss zwei Alternativen: entweder wird eine Quellensteuer von 30 Prozent auf die Erträge von US-Wertschriften fällig oder sie ziehen sich vollständig aus dem Amerika-Geschäft zurück. All diese Folgen waren lange absehbar.

Das Gesetz hat bereits Kollateralschäden verursacht. Viele im Ausland lebende US-Bürger berichten davon, dass sie für ihre Geschäfte keine Banken mehr finden. Im Schatten des FATCA-Regimes sind Amerikaner zu toxischen Vermögenswerten geworden. Das Gesetz treibt zudem einige ausländische Banken dazu, auch die Geschäftsbeziehungen mit legal in den USA lebenden Ausländern abzubrechen. Und Anwaltskanzleien berichten, dass sie überrannt werden mit Anfragen von im Ausland lebenden US-Bürgern und Green-Card-Inhabern, die ihre US-Pässe und Green Cards abgeben wollen. Wer dies tun will, muss nunmehr 18 bis 24 Monate warten, bevor er einen Termin auf einer US-Botschaft bekommt. Zugespitzt ausgedrückt: das FATCA-Gesetz ist eine kostspielige Barriere für grenzüberschreitende Wirtschaftstätigkeit. Tatsächlich handelt es sich um eine Form von fiskalischem Protektionismus, der die effiziente globale Allokation von Ressourcen verunmöglicht.

Das Schlimmste aber ist: die ganze Sache ist völlig sinnlos. FATCA verursacht einen Berg von ökonomischen Schäden und führt bloss zu einem Maulwurfshügel an neuen Steuereinnahmen. Die Kosten für die Einhaltung der Regeln werden für das Bankensystem über die nächsten zehn Jahre auf 190 bis 220 Milliarden Dollar geschätzt. Gleichzeitig erwarten US-Politiker dank FATCA bloss Mehreinnahmen von weniger als einer Milliarde Dollar pro Jahr.

Weil davon ausgegangen werden muss, dass die neuen Regeln zu Kapitalflucht von in den USA lebenden Ausländern und im Ausland lebenden US-Bürger führt, sind diese Erwartungen sehr optimistisch. Sie ignorieren die Möglichkeit, dass das Steuersubstrat unter dem Strich sogar schrumpfen könnte. Und selbst wenn sich die Erwartungen als richtig erweisen sollten, machen die zusätzlichen Steuereinnahmen nur einen winzigen Anteil des für 2011 zu erwarteten US-Defizits aus. Kurz: es handelt sich schlicht und einfach um einen fundamental verqueren Denkansatz in der Steuerpolitik. Anstatt das US-Steuersystem für ausländische Investoren gastfreundlicher und für alle Beteiligten verständlicher zu machen und dadurch bessere Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Wachstum zu schaffen, hat der US-Kongress sich für die Sisyphusarbeit entschieden, jeden letzten Dollar von allfällig nicht bezahlten Steuern aufzuspüren und einzusammeln – obwohl die USA, wie bereits erwähnt, statistisch eine zum Rest der Welt relativ hohe Befolgungsquote haben.

Wie die Forschungen zeigten, hat Steuerehrlichkeit weniger mit energischer Durchsetzung als vielmehr mit der Höhe der Steuersätze zu tun. Exzessive Besteuerung erzeugt Verstösse. Bürger sind nur bereit, ein gewisses Mass an Korruption und Verschwendung zu akzeptieren, bevor sie sich sagen: genug ist genug. Es ist unmöglich, mit exzessiver Steuereintreibung 100prozentige Steuerehrlichkeit zu erreichen – aber für Politiker ist es selbstverständlich einfacher, dies auch noch als Erfolg zu verkaufen. Logisch: ist dieser Weg doch einfacher, als das Eingeständnis, jahrelang an einem fiskalischen Kartenhaus gebaut zu haben.

Mehr Durchsetzung von bereits hohen Steuersätzen auf Sparvermögen und Investitionen wirkt besonders schädlich auf die langfristige Wirtschaftsleistung – eine Argumentation, die auch die Florida-Delegation des US-Kongresses in einem Brief an Präsident Obama unterstrichen hat. Ein scharfer Umgang mit Kapital bedeutet eine Reduktion von Sparvermögen und Investitionen, was wiederum zu tieferem Wirtschaftswachstum und einem geringerem Steuersubstrat führt. Also erweist FATCA geldhungrigen Politikern auch auf diesem Wege einen Bärendienst. Ein erfolgreicherer Ansatz der Steuerpolitik würde sich von einem auf Sparvermögen und Investitionen basierenden Steuersystem entfernen und sich zu einer wachstumsorientierten Politik bewegen –zum Beispiel hin zu einer einfachen und angemessenen Flat-Rate-Tax.

Als wäre der ökonomische Schaden nicht schon gross genug, belastet FATCA auch jene Nationen, die fundamentale Menschenrechte wie die finanzielle Privatsphäre hochhalten. Das FATCA-Gesetz stellt an ausländische Finanzinstitute Forderungen, die in Ländern mit ausgeprägtem Datenschutz höchstwahrscheinlich Persönlichkeits- und Vertraulichkeitsrechte verletzen. Diese Gesetze sind es wert, geschützt zu werden, und sie sind ein wichtiger Schutz für Menschen aus Ländern, die regelmässig unter Diskriminierungen – seien sieethnischer, religiöser, rassischer, sexueller oder politischer Natur –  zu leiden haben. Solche Bevölkerungsgruppen vertrauen auf Finanzinstitute, deren Gesetzgeber auch die finanzielle Privatsphäre respektieren. Sie brauchen Zuflucht vor der Verfolgung in ihren Heimatländern. Die Möglichkeit, ihre Vermögenswerte zu schützen, kann eine Sache von Leben und Tod sein – auch wenn dieses Bewusstsein nicht in allen Teilen der Bevölkerung verankert ist. Leider sind nunmehr gar andere Länder dabei, den imperialistischen Denkansatz der USA zu kopieren, so dass auf der ganzen Welt Gesetze entstehen könnten, die FATCA in ihrer Intention ähneln.

Gesetze zum Schutz der finanziellen Privatheit sind aus Gründen nötig, die über staatlich sanktionierte Verfolgung hinausgehen. In vielen Ländern gibt es hohe Raten von Kriminalität, Erpressung, politischer Korruption und Misswirtschaft. Mexikanische Familien müssen befürchten, dass korrupte Bürokraten in den Steuerbehörden ihre Informationen an kriminelle Banden verkaufen, wodurch sich das Risiko von Entführungen erhöht. Unternehmer in Argentinien müssen befürchten, dass die Währungsabwertungen den Wert ihres auf Bankkonti deponierten Geldes vernichten. In den meisten Ländern leiden Menschen  unter einem korrupten Justizsystem. Der Tribut an Menschenleben, der durch das Versagen von Staaten entsteht, die Grundsätze einer zivilisierten Gesellschaft zu pflegen und wahren, müsste ausreichen, um FATCA fallen zu lassen.

Zum Glück ist es für die USA noch nicht zu spät, einen neuen Kurs festzulegen. Ursprünglich sollten die von FATCA verlangten Regeln bis zum 1. Januar 2013 entworfen und umgesetzt werden. Aber angesichts einer starken Gegenreaktion auf die exzessiven Kosten und auch auf kostspielige Bürden für Finanzinstitute aus aller Welt hat das Schatzamt die Umsetzung auf Mitte 2014 verschoben. Finanzinstitute müssten nun diesen Zeitgewinn nutzen, Argumente für die Aufhebung des Gesetzes zu liefern. Vor allem Länder, die vom Steuerwettbewerb profitieren, täten gut daran, US-Politikern die wahrscheinlichen Rückwirkungen von FATCA klar zu machen, zum Beispiel die erheblichen Verluste von Auslandsinvestitionen in der amerikanischen Wirtschaft.

Letztlich sollten die Gesetzgeber wirksamere Massnahmen in Betracht ziehen, die gleichzeitig Steuerehrlichkeit fördern und den Wohlstand erhöhen. Eine fundamentale Steuerreform würde zum Beispiel die Doppelbesteuerung von Ersparnissen und Vermögensanlagen beseitigen und damit die gesamte FATCA-Diskussion obsolet machen. Mit einer Flat-Rate-Steuer nach Vorbild von Hongkong gäbe es keine Zweitbesteuerung von Zinsen, Dividenden und Kapitalgewinnen. Und somit würde es die US-Steuerbehörde nicht länger kümmern, ob Amerikaner ihr Geld in New York oder in Zürich anlegen.

Aber wenn sie törichterweise die Doppelbesteuerung aufrechterhalten wollen, sollten sie zumindest Ansätze prüfen, die vernünftiger sind. Eine einfache Verrechnungssteuer nach Muster der Schweiz wäre zum Beispiel weitaus weniger hemmend. Die Kapitalflucht würde sich in Grenzen halten, wenn die US-Steuerbehörde seine einfache Methode für die Rückerstattung von Steuern fände mit Staaten, mit denen Sie ein Steuerabkommen hat. Ein solches System würde wahrscheinlich mehr Einkünfte bringen. Und erheblich weniger kosten.