Die Verwaltung sitzt am
längeren Hebel

«Stärker, als der Bürger weiss, wird die Regierung in ihrem Handeln von der Verwaltung bestimmt. Die Regierung hat zwar an Einfluss und sichtbarer Autorität gewonnen, aber zugleich ist ihre Bindung an den sachkundigen administrativen Apparat enger geworden. Sie ist nicht mehr in erster Linie das die Verwaltung lenkende Organ; sie ist in vielem – gewiss nicht in allem – weit eher die nach aussen gekehrte Seite der Verwaltung selbst.» Diese Zeilen stammen aus dem berühmten Aufsatz «Helvetisches Malaise» des Staatsrechtlers Max Imboden aus dem Jahr 1964.

Schon im Jahr 1877, also knapp neunzig Jahre zuvor, schrieb Jakob Dubs, die «Bureaukratie» habe durch die «grosse Vermehrung der Zahl der neuen Angestellten», die «bedeutende Erweiterung der Staatsaufgaben selbst ungemein an Kraft und Einfluss gewonnen». Dubs konnte zu diesem Zeitpunkt bereits auf eine Karriere als Nationalrat, Ständerat, Bundesrat und zuletzt Bundesrichter zurück­blicken.

Monströse Departemente

Zu jener Zeit, als Dubs die «grosse Vermehrung der Zahl neuer Angestellter» in der zentralen Bundesverwaltung beklagte, waren dort gut 1000 Personen beschäftigt. Heute sind es gegen 40 000, darunter dürften sich gegen 10 000 Akademikerinnen und Akademiker befinden. Viele von ihnen sind hochspezialisiert in ihrem Bereich und sitzen teilweise bereits seit Jahren auf ihren Posten. Bundesrätinnen und Bundesräte stehen mitunter monströs grossen Departementen vor, deren Politikbereiche in anderen Ländern gleich von mehreren Ministerien abgedeckt werden.

Übernimmt ein Mitglied des Bundesrats ein Departement, sieht er oder sie sich also zunächst einer halben Armee hochspezialisierter Fachleute mit grosser Erfahrung gegenüber. Gleichzeitig werden die Themen nicht einfacher – auch dies ein altes Lamento. Der Staatsrechtler Fritz Fleiner schrieb schon 1911, die Gesetze würden «von Jahr zu Jahr komplizierter». Er hat noch immer recht, nicht nur wegen der immer stärkeren Internationalisierung der Politik.

Es ist für die zuständige Departementschefin oder den zuständigen Departementschef enorm anspruchsvoll, mit der Verwaltung mit- oder ihr sogar entgegenzuhalten. Inwieweit dies gelingt, inwiefern eine politische Agenda durchsetzbar ist und die Verwaltung ihre dienende Rolle effizient und im Sinne der Leitung wahrnimmt, hängt stark von ihm oder ihr selbst ab, dem Stab, dem persönlichen Umfeld, aber auch in grossem Masse von der Loyalität und den Fähigkeiten der Mitarbeitenden des federführenden Amtes. Noch anspruchsvoller ist es für die sechs übrigen Kolleginnen und Kollegen im Gremium, den Durchblick in einem Dossier eines anderen Departements zu haben. Man beachte die enorme Geschäftsflut. Gemäss Website der Bundeskanzlei sind es rund 2500 Geschäfte pro Jahr bei rund einer Sitzung pro Woche à rund drei Stunden. Das Gros der Anträge dürfte durchgewunken werden, soweit es nicht um grundlegende Fragen geht. Der Bundesrat zerfällt nicht nur in die einzelnen Departemente, sondern es verlagert sich in weiten Teilen auch die Entscheidungsmacht hinab auf Stufe Bundesamt, obwohl formal der Bundesrat zuständig wäre.

Wie schon gezeigt, ist diese Problematik seit weit über hundert Jahren bekannt. Das Thema Staatsleitungsreform ist auch seit Jahrzehnten immer wieder auf der politischen Agenda. Die Versuche scheitern regelmässig. Schon nur die nackten Zahlen zum Bundespersonal machen aber ­offensichtlich, dass die Situation mit den Jahren schwerlich besser, sondern herausfordernder geworden ist. Die ursprünglich einfachen Verhältnisse, die die Schöpfer der Verfassung noch vor Augen hatten, haben sich radikal ­verändert. Die Regierung ist in enormem Mass von der ­Verwaltung abhängig. Was sich üblicherweise im Verborgenen abspielt, tritt in Krisenzeiten offen zutage. In der Pandemie ist das Bundesamt für Gesundheit als Berater und Lenker omnipräsent.

«Übernimmt ein Mitglied des Bundesrats ein Departement,

sieht er oder sie sich einer halben ­Armee hochspezialisierter

Fachleute mit grosser Erfahrung gegenüber.»

Berner Ausdauerathleten

Es ist nun aber nicht nur der Bundesrat, der von der Verwaltung abhängig ist. Es ist es – in nicht viel geringerem…