Die soziale Frage

Am 7. Februar 1849 soll sich der Berner Radikale Jakob Stämpfli, Regierungsrat und ab 1855 Bundesrat, gegenüber dem Berner Grossen Rat wie folgt geäussert haben: «Wie gesagt wurde, ist der Magen mit der politischen Freiheit und Gleichheit nicht befriedigt; es ist wahr, dass der Mensch mit der Presse- und Redefreiheit nicht gelebt hat, dass auch seine materiellen Bedürfnisse befriedigt werden müssen. Das ist die Frage, mit der sich die künftige Hälfte des Jahrhunderts beschäftigen wird…»¹

Tatsächlich: eine der bedeutendsten Kontroversen in der Gründungsphase des modernen Bundesstaats von 1848 war die sogenannte «soziale Frage». Welche sozialpolitischen Eingriffe sind gerechtfertigt, um die verfassungsrechtlich geforderte «gemeinsame Wohlfahrt» zu stärken und die unbewältigten sozialen Probleme zu lösen? Was in der Folge mit dem Erlass von Schutzgesetzen für Arbeitnehmer begann, führte über die Gründung grundlegender Sozialversicherungen wie der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) 100 Jahre später hin zum modernen Sozialstaat. Er gilt in der Schweiz über die Parteigrenzen hinweg als Errungenschaft und Garant des sozialen Friedens. Auch wenn es viele nicht wissen: Fakt ist, dass die soziale Wohlfahrt mittlerweile den grössten Ausgabenposten des Bundeshaushalts darstellt, und er ist in den letzten Jahren stets gewachsen. Gemessen am Gesamthaushalt von Bund, Kantonen und Gemeinden, fliessen gemäss Daten der Eidgenössischen Finanzverwaltung derzeit über 38 Prozent aller Staatsausgaben den verschiedenen Bereichen der sozialen Sicherheit zu – alleine in den letzten 20 Jahren ist eine Zunahme von 8 Prozentpunkten an den Gesamtausgaben zu verzeichnen. Es stellt sich daher die Frage, was diese eindrückliche Ausdehnung der staatlichen Tätigkeit im Bereich der sozialen Wohlfahrt für den Zusammenhalt der schweizerischen Gesellschaft bedeutet. Wie breit verteilen sich die Einkommenszuwächse in der Schweiz? Kann von einer Polarisierung der Gesellschaft gesprochen werden, diesem Dauerbrenner in aktuellen politischen Debatten? 

In den 1950er Jahren formulierte der einflussreiche russischstämmige und spätere Harvard-Ökonom Simon Kuznets² die These eines allgemeinen Trends in der Einkommensverteilung moderner Gesellschaften. Danach sollte sich die Einkommensverteilung mit dem Übergang einer agrarisch geprägten Gesellschaft in die Industriegesellschaft zunächst stärker konzentrieren, um danach mit zunehmend breiter verteiltem Wohlstand wieder abzuflachen. Was intuitiv einleuchtet, wird durch aktuelle Zahlen allerdings nicht gestützt. Jüngere internationale Vergleichsstudien von Facundo Alvaredo, Tony Atkinson, Thomas Piketty und Emmanuel Saez³ zeigen, dass der langfristige Trend in der Einkommensverteilung in vielen Ländern eher einem umgekehrten Verlauf folgt (Graphik 1). Nach einem Einbruch der Einkommenskonzentration in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts und einer flachen Entwicklung in den Nachkriegsjahren steigen seit den 1980er Jahren die Spitzeneinkommen insbesondere in den angelsächsischen Ländern teilweise wieder stark an. Dies gilt im besonderen für das Spitzenperzentil – aber auch allgemeiner für das oberste Dezil der Einkommensbezieher. 

Die Schweiz: ein stabiler Sonderfall

Wie präsentiert sich die Situation in der Schweiz? Ist auch bei uns ein Wiedererstarken der Spitzeneinkommen während der letzten Jahre zu beobachten? Mit meinen Mitarbeitern Christian Frey und Christoph Gorgas bin ich dieser Frage nachgegangen. Die Auswertung der für eine solche Analyse geeigneten Steuerstatistiken, beginnend ab 1915 mit der ersten Einkommenssteuer des Bundes (Eidgenössische Kriegssteuer), ergibt ein erstaunliches Bild (Graphik 2): Die Konzentration von Einkommen im obersten Perzentil in der Schweiz (1 Prozent aller Haushalte; entspricht aktuell allen Reineinkommen von über 280 000 CHF) verläuft seit über 90 Jahren konstant zwischen 8 und 11 Prozent aller Einkommen. Oder anders gesagt: in der Entwicklung der letzten Jahre gibt es keinen Hinweis auf ein Anschwellen der Spitzeneinkommen – der Wert liegt derzeit knapp unter 9 bzw. 10 Prozent, je nach Berücksichtigung der steuerlichen Sonderfälle. Dies ganz im Gegensatz zu den angelsächsischen Ländern wie England, Kanada oder den USA mit Werten um 15 Prozent am Gesamteinkommen für das 1 Prozent mit den höchsten Einkommen. Das gleiche Bild zeigt sich auch für die Konzentration des Einkommens im obersten Dezil (10 Prozent) bzw. bei den nächsten 4 der obersten 5 Prozent, dem sogenannten oberen Mittelstand. Die jährlichen Schwankungen sind vor allem dem Konjunkturverlauf zuzuschreiben und sollten daher auch am aktuellen Rand nicht überinterpretiert werden. Aber es mag doch manchen überraschen zu hören: Die Einkommenskonzentration in der Schweiz war noch Anfang der 1970er Jahre stärker ausgeprägt als heute.

Bisher haben wir die Einkommensverteilung vor Steuern betrachtet. Mit einer Fiskalquote (Fiskaleinnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie Sozialabgaben) von insgesamt etwas über 28 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) – also ohne Zwangsabgaben wie die Beiträge zur 2. Säule und Krankenkassenprämien – liegt die fiskalische Belastung in der Schweiz zwar im internationalen Vergleich unterhalb des Durchschnitts. Bereits aufgrund des schieren Steuervolumens von knapp einem Drittel des BIP ist allerdings eine Berücksichtigung der Besteuerung für die Frage der Einkommensverteilung durchaus bedeutend. Gerade für hohe Einkommen ist es ausserdem besonders relevant, die verfügbaren Einkommen nach Steuern genauer zu erfassen, da aufgrund der starken Progression in der Einkommensbesteuerung die Steuerbelastung für diese Einkommensgruppen eine wesentliche Einkommenseinbusse darstellt. Graphik 3 verdeutlicht die Entwicklung des Einkommensanteils des obersten Perzentils jeweils vor und nach Einkommenssteuern. Es zeigt sich, dass heute die tatsächliche Progressionswirkung der Einkommenssteuer die Einkommenskonzentration im Spitzenperzentil bereits wesentlich, nämlich um einen Prozentpunkt, verringert. Die langfristige Differenz zwischen Vor- und Nachsteuereinkommenskonzentration ist dabei ausgesprochen stabil. Das heisst: die effektive Progressionswirkung des Einkommenssteuersystems für das Spitzenperzentil in der Schweiz hat sich mit Höchstwerten zu Beginn der 1950er und der 1970er Jahre nicht stark verändert. Noch einmal wird damit bestätigt, dass der internationale Trend in der Schweiz keinen Niederschlag findet: die Entwicklung der Spitzeneinkommen vor und nach der Besteuerung ist bemerkenswert stabil. 

Berücksichtigt man die Entwicklung der gesetzlichen Steuersätze für die Spitzeneinkommen, wird das Ergebnis des stabilen Steuerkeils zwischen der Einkommenskonzentration vor und nach Steuern plausibel; denn die durchschnittliche Steuerbelastung der 1 Prozent höchsten Einkommen durch Bund, Kantone und Gemeinden hat sich über die letzten 90 Jahre parallel zur Einkommenszunahme zuerst ausgedehnt, um seit den 1970er Jahren relativ stabil zu bleiben. Gelegentlich wird eingewendet, dass auch die Bedeutung der Abzüge von der Steuerbasis zugenommen habe, wobei sich durch deren regressive Wirkung die tatsächliche Steuerbelastung für hohe Einkommen effektiv reduziert habe. Dieses Argument wird durch die Empirie nicht gestützt, widerspiegelt sich mithin nicht in den Daten in Graphik 3. Der Steuerkeil für die Einkommenskonzentration vor und nach Steuern engt sich nicht ein. 

Breit verteilte Einkommenszuwächse

Die Konstanz der Einkommensverteilung in der Schweiz ist umso erstaunlicher, wenn man berücksichtigt, dass sich die Wirtschaftsleistung – das BIP pro Kopf – in der Schweiz seit dem Ende des 2. Weltkriegs stark ausgeweitet hat (Graphik 4). Allem Anschein nach kamen die grossen Einkommenszuwächse während des letzten Jahrhunderts nicht nur einer privilegierten Schicht zu, sondern verteilten sich breit über alle Gesellschaftsschichten. Der Gini-Koeffizient als Mass der Einkommensgleichverteilung, berechnet aus den Steuerdaten, zeigt keinen deutlichen Anstieg, sondern vielmehr einen anfangs volatilen, später steten Verlauf um den Wert 0,37. 

Gelegentlich wird eingewendet, nicht die Einkommensverteilung, sondern die zunehmend einseitige Vermögensverteilung sei ein Problem der Schweizer Gesellschaft. Die Studie von Dell, Piketty und Saez (2007)⁴ kommt zu einem anderen Schluss: auch die Entwicklung der Vermögenskonzentration in der Schweiz verläuft bemerkenswert stabil. Hierzu ist allerdings zu sagen, dass im Gegensatz zu den relativ verlässlichen Daten für die Einkommensverteilung die Daten zur Vermögensverteilung höchst unvollständig sind. Wichtige Vermögensbestandteile wie die obligatorische kapitalgedeckte Vorsorge in den Pensionskassen oder korrekt bewertete Immobilien bleiben genauso unberücksichtigt wie das Humankapital. Allerdings liesse sich die Frage einer allfällig problematischen Vermögenskonzentration über einen Umweg eruieren. Wäre es tatsächlich so, dass die Vermögenskonzentration in der Schweiz stark zunähme, müsste dies mit einem Erstarken des Kapitalanteils an den Spitzeneinkommen zu Lasten des Erwerbseinkommens über die letzten Jahre einhergehen. Denn letztlich geht ein Aufbau von Vermögen aus der Ersparnisbildung der erfassten Einkommen langfristig mit höheren Zinseinkommen einher. Für die USA zeigen Piketty und Saez (2003)⁵, dass eher das Gegenteil zutrifft. Während Anfang des 20. Jahrhunderts die Kapitaleinkommen noch einen wesentlichen Anteil an den Spitzeneinkommen ausmachten, hat sich dieser Anteil über die Jahre stark reduziert. Dagegen ist der Lohnanteil gerade in den letzten Jahren stark angeschwollen. Leider gibt es zu dieser Frage für die Schweiz keine gesicherten Erkenntnisse. Gemäss Favre, Föllmi und Zweimüller (2012)⁶ blieb der Lohnanteil am Volkseinkommen über die letzten 20 Jahre jedenfalls stabil bei leicht über 60 Prozent. Von einer starken Zunahme der Vermögenskonzentration in der Schweiz im Unterschied zu den USA auszugehen, ist höchstwahrscheinlich falsch und mit Bestimmtheit spekulativ.

Verliert der Mittelstand?

Bisher unbeantwortet blieb die Frage nach der Polarisierung der Einkommen. Es wäre denkbar, dass die Entwicklung der Spitzeneinkommen zwar relativ stabil verläuft, sich die Pole der Einkommensverteilung gegenüber der Mitte aber zu segregieren beginnen. Leidet der Mittelstand, weil eine Entfremdung zwischen den mittleren Einkommen und den Spitzeneinkommen stattfindet? Erste Hinweise liefert uns der Vergleich zwischen dem Median- und dem Durchschnittseinkommen (Graphik 5). Ein Auseinanderdriften dieser beiden Grössen wäre ein Indiz für eine verstärkte Entfremdung. Es würde bedeuten, dass das Einkommen des mittleren Steuerzahlers im Vergleich zu den durchschnittlichen Einkommen aller Steuerzahler zusammen absinkt. Doch auch hier zeigt sich, dass sich die beiden Indikatoren seit den 1970er Jahre nicht auseinanderbewegen. 

Ein genauerer Indikator zur Messung der Entfremdung zwischen den höchsten und tiefsten Einkommen bieten Polarisierungsmasse. Steigende Einkommenspolarisierung beschreibt eine sich öffnende «Lücke» zwischen Arm und Reich beziehungsweise ein Schrumpfen der Mittelschicht als Bindeglied zwischen den Polen. «Entfremdung» bedeutet somit zunehmende Heterogenität zwischen der Mittel-, Ober- und Unterschicht bei gleichzeitig zunehmender Homogenität innerhalb der sozialen Schichten. Dies wäre der Nährboden für von der Politik ausgemachte soziale Spannungen in einer Gesellschaft. Ist für die Schweiz eine solche Entwicklung zu beobachten? 

Die langfristig stabilen Werte des entsprechenden Polarisierungsmasses von Esteban, Gardín und Ray (2007)⁷ um 0,1 in Graphik 6 für die Einkommensentfremdung in den Kantonen sprechen auch hier eine eindeutige Sprache. Es lässt sich keine Polarisierung bei zunehmender Heterogenität beobachten. Stabil bleibt sowohl die Polarisierung der Einkommen im mittleren Kanton (Median) wie auch der Interquartilsabstand unter den Kantonen, was auf eine ähnliche Entwicklung in allen Kantonen schliessen lässt. Die Bevölkerungsanteile in der Ober-, Unter- und Mittelschicht sind im allgemeinen stabil, und es wird keine zunehmende Spaltung der Einkommen zwischen den sozialen Schichten sichtbar. Offensichtlich können wir in der Schweiz von einem stabilen Mittelstand ausgehen. 

In der bisherigen Argumentation haben wir letztlich auch noch vernachlässigt, dass ein wichtiger Aspekt in der Verteilungsdiskussion die Chancen-gerechtigkeit darstellt. Welche Chancen bietet eine Gesellschaft, in der Einkommenspyramide aufzusteigen, und welche Risiken bestehen, den Status einzubüssen? Eine chancenreiche meritokratische Gesellschaft ist durchlässig und zeichnet sich durch eine hohe soziale Mobilität aus. Das heisst, talentierte und fähige Personen können unabhängig von Herkunft und sozialem Status zu Reichtum gelangen. Für die Schweiz gibt es zu dieser Frage relativ wenig systematische empirische Evidenz, zudem ist die internationale Vergleichbarkeit eingeschränkt. Untersucht wurden Fragen zur Einkommens-, Lohn- und Bildungsmobilität. Insgesamt gehen Bauer (2006)⁸ und de Coulon und Zürcher (2004)⁹ von einer höheren sozialen Mobilität in der Schweiz im Vergleich zu den USA aus. Die skandinavischen Länder scheinen allerdings noch grössere Chancen zu bieten als die Schweiz. Interessant ist dabei, dass die soziale Mobilität in der Schweiz bei einheimischen Bürgern wesentlich höher ist als bei Zugewanderten. Weiter scheint das Schulalter, ab welchem die Schultypen selektioniert werden, von Bedeutung zu sein – je später die Trennung vorgenommen wird, desto geringer die Bedeutung des elterlichen Status für die Chancen der neuen Generation. 

Einen Gesunden nicht therapieren

Fassen wir zusammen: Über 165 Jahre nach Jakob Stämpflis Verdikt kann die «soziale Frage» als weitgehend gelöst betrachtet werden. Die rasante Bedeutungszunahme des Sozialstaats und die umfassende Konzeption des Sozialversicherungsschutzes haben ihre Wirkung entfaltet. Die Verteilung der Einkommen in der Schweiz ist bemerkenswert stabil, eine zunehmende Öffnung der Einkommensschere zwischen Spitzeneinkommen und dem restlichen Einkommen in der Gesellschaft ist nicht zu beobachten, eine Polarisierung der gesellschaftlichen Schichten muss nicht befürchtet werden, und die gesellschaftlichen Realitäten lassen durchaus ein beachtliches Mass an sozialer Mobilität erkennen. 

Wesentlicher Treiber dieser günstigen Ausgangslage ist erstens die bisher relativ liberale Arbeitsmarktregulierung, die eine hohe Erwerbsquote und damit ein breites Streuen der Einkommenszuwächse erlaubt. Gleichzeitig ist die hohe Erwerbsquote der sozialen Mobilität zuträglich. Zweitens ist die Steuer- und Sozialversicherungspolitik der Schweiz ein wesentlicher Grund dafür, dass einerseits über den kantonalen Steuerwettbewerb in der Besteuerung weitgehend intakte Erwerbsanreize bewahrt werden konnten und andererseits aber über die starke Progression der direkten Bundessteuer und des steuerlichen Charakters der AHV für hohe Einkommen eine effektive Kompression der Einkommensspreizung erreicht wird. Die Verteilungspolitik der Schweiz ist ein fein austariertes System, das insgesamt betrachtet relativ effektiv wirkt. Grundlegender sozialpolitischer Handlungsbedarf zu einer angeblichen Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts lässt sich aus einer nüchternen Analyse der Verteilung des Wohlstandes nicht ableiten. 

¹ Zitiert nach Sommer, Jürg (1978). Das Ringen um soziale Sicherheit in der Schweiz: eine politisch-ökonomische Analyse der Ursprünge, Entwicklungen 

und Perspektiven sozialer Sicherung im Widerstreit zwischen Gruppeninteressen und volkswirtschaftlicher Tragbarkeit, Rüegger: 41.
² Vgl. Kuznets, Simon (1955). Economic Growth and Income Inequality.
In: American Economic Review 45 (March): 1–28.
³ Vgl. http://topincomes.g-mond.parisschoolofeconomics.eu/
⁴ Vgl. Dell, F., Piketty, T. and Saez, E. (2007). Income and Wealth Concentration
in Switzerland of the 20th Century. In: Atkinson, A. B. and Piketty, T. (Eds.),
Top Incomes over the Twentieth Century: A Contrast between Continental
European and English-Speaking Countries. Oxford: Oxford University Press.
⁵ Vgl. Piketty, T. und Saez, E. (2003). Income Inequality in the United States,
1913–1998. In: Quarterly Journal of Economics, 118(1): 1–39.
⁶ Vgl. Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt und die Folgen für das Lohngefüge.
In: Schellenbauer, Patrik und Müller-Jentsch, Daniel (Hrsg.): Der strapazierte
Mittelstand, Zürich: Avenir Suisse und Verlag Neue Zürcher Zeitung: 99–122.
⁷ Vgl. Esteban, Joan, Gardín, Carlo und Ray, Debraj (2007). An Extension of a
Measure of Polarization, with an application to the income distribution
of five OECD countries. In: Journal of Economic Inequality, 5 (1): 1–19.
⁸ Vgl. Bauer, Philipp, 2006. The Intergenerational Transmission of Income in
Switzerland: A Comparison between Natives and Immigrants, WWZ Discussion Paper 0601.
⁹ Vgl. de Coulon, Augustin, und Zürcher, Boris A. (2004). Low Pay Mobility in the Swiss Labour Market. In: Minimum Wages, Low Pay and Unemployment,
Hrsg. D. E. Meulders, R. Plasman und F. Rycx. Palgrave Macmillan.