Die Schweiz profitiert von Leitplanken

In der Schweiz wird leidenschaftlich über den Umgang mit internationalen Organisationen debattiert. Sind sie eine notwendige Begleiterscheinung der Globalisierung, von der auch die Schweiz profitiert, oder ein Hindernis für die direkte Demokratie? Immer mehr politische Akteure sehen in der Diskrepanz zwischen direktdemokratischen Entscheidungen und von internationalen Organisationen verwalteten Verträgen ein Problem. Ist dieses Problem wirklich relevant, oder wird es über Gebühr «aufgeblasen»?

Gemäss der Encyclopedia Britannica gibt es derzeit über 250 internationale zwischenstaatliche Organisationen, fast ein Fünftel davon mit Sitz in der Schweiz. Hinzu kommt eine grosse Zahl internationaler Abkommen. Allein im Umweltbereich weist ein Datenbankprojekt der Universität Oregon über 1300 multilaterale Abkommen aus. Vor dem 19. Jahrhundert kam die Welt ganz ohne internationale Organisationen aus. Aber gerade in den letzten Jahrzehnten sind so viele Organisationen hinzugekommen, dass es schwerfällt, auch nur grob einen Überblick zu behalten. Und wenn sie einmal da sind, dann verschwinden sie nie wieder, auch wenn das Thema sich überlebt. Hier zeigen sich dann die Beharrungskräfte von Bürokratien.

Internationale externe Effekte

Ein offensichtlicher Grund für das Wachstum internationaler Organisationen ist die zunehmende internationale Vernetzung im Zuge der Globalisierung und sind die damit verbundenen Probleme, die sich im nationalen Rahmen nicht zufriedenstellend lösen lassen. Es geht um internationale öffentliche Güter oder um Güter mit starken internationalen externen Effekten. So wie in der Schweiz gewisse Dinge wie die Währungs-, Aussen- und Sicherheitspolitik auf Bundesebene und nicht auf Kantonsebene geregelt werden, so verlangen Probleme wie die Klimaveränderung eine internationale Zusammenarbeit. Denn die Treibhausgasemissionen in den USA tragen ebenso zum Schmelzen unserer ­Gletscher bei wie unsere eigenen, und unsere Emissionen nehmen durch die verursachten meteorologischen und klimatischen Extremereignisse den Menschen in Afrika ihre Lebensgrundlagen weg. Die Minderung der Treibhausgasemissionen ist also der typische Fall eines globalen öffentlichen Guts. Da effiziente Lösungen verlangen, dass Kosten und Nutzen des eigenen Handelns komplett in die individuelle Entscheidungsfindung eingehen, müssen wir bei globalen öffentlichen Gütern die Kosten und Nutzen weltweit berücksichtigen, damit der Markt funktioniert und nicht die einen auf Kosten der anderen profitieren. Auf nationaler Ebene ist das nicht möglich. Daher braucht es internationale Abkommen und internationale Organisationen, die die Umsetzung der Abkommen vorantreiben.

Ein mögliches Problem betrifft die demokratische Legitimität. Auf nationaler Ebene wird über Politik, zumindest in Demokratien, durch Wahlen und Abstimmungen entschieden. Im Falle der direkten Demokratie in der Schweiz hat die Bevölkerung einen entscheidenden Einfluss auf inhaltliche Beschlüsse, in parlamentarischen Demokratien kann das Parlament entscheiden. Auf internationaler Ebene dagegen werden Bevölkerung und Parlamente kaum einbezogen. Aber in den Entscheidungsgremien der internationalen Organisationen sitzen die nach den jeweiligen nationalen Regeln bestimmten Delegierten. Auf höchster Ebene sind das Minister oder Regierungschefs, die zumindest in demokratischen Ländern wie der Schweiz eine demokratische Legitimation mitbringen. Auch der Beitritt zu einer Organisation beruht immer auf einer demokratischen Entscheidung. Schwierig wird es dann, wenn der nationale Politikprozess dem internationalen hinterherhinkt.

Graben zwischen nationaler und internationaler Ebene

Die internationale Klimapolitik ist dafür ein Bilderbuchfall. Das 2015 verhandelte Pariser Abkommen unter der UNO-Klimarahmenkonvention verlangt von den Mitgliedsländern die Aufstellung nationaler Emissionsminderungsbeiträge. Die Schweiz hatte schon im Vorfeld der Pariser Konferenz einen Entwurf für einen solchen Beitrag für das Zieljahr 2030 veröffentlicht und diesen dann bei der Ratifizierung des Pariser Abkommens im Jahr 2016 durch das Parlament formalisiert. Konkrete Politikinstrumente zur Erreichung des Minderungsbeitrags wurden dann in der Totalrevision des CO2-Gesetzes 2017 in die Vernehmlassung geschickt und im September 2020 vom Parlament beschlossen. Die SVP wie auch Teile der Klimastreikbewegung ergriffen das Referendum gegen das CO2-Gesetz und brachten es in der Volksabstimmung vom Juni 2021 zu Fall. Das Pariser Abkommen verlangte nichts anderes, als dass jedes Land seine selbst gesetzten Ziele erreichen solle. Letztlich wurde…