Die Schuldenbremse ist nicht genug
Wie steht es um die Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen?
Die Schweiz hat es anderen, grösseren Ländern gleichgetan und sich entschlossen, umfangreiche Konjunkturprogramme zu lancieren. Der Bundesrat will durch eine expansive Finanzpolitik in drei Stufen die Arbeitslosigkeit abschwächen und die Wirtschaftslage verbessern.
Die zusätzlichen Belastungen des Bundeshaushalts durch Mehrausgaben und Mindereinnahmen belaufen sich in den Jahren 2009 und 2010 voraussichtlich auf 1,102 Milliarden Franken durch die 1. Stufe, 1,26 Milliarden Franken durch die 2. Stufe und 750 Millionen Franken durch die 3. Stufe der Stabilisierungsmassnahmen. Wenn der Bundesrat die Erwartung formuliert, dass diese Impulse den durch die Schuldenbremse gesetzten Rahmen nicht durchbrechen, so tut er seine Pflicht. Es gibt jedoch berechtigte Zweifel, ob die Schuldenbremse tatsächlich ausreicht, um eine Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen sicherzustellen.
Die Einführung eines Finanzreferendums auf Bundesebene würde es der Schweiz ermöglichen, von den Finanzmärkten weiterhin als bester Schuldner bewertet zu werden. Das Finanzreferendum des Bundes ist allerdings vor erst gut einem Jahr gescheitert. Eine Vorlage für seine Einführung sah vor, dass neue einmalige Ausgaben ab 200 Millionen Franken und neue wiederkehrende Ausgaben ab 20 Millionen Franken einem fakultativen Referendum zu unterstellen seien, wenn 50’000 Stimmberechtigte oder acht Kantone dies verlangten.
Die Schuldenbremse scheiterte in der Vernehmlassung nach einigen negativen Stellungnahmen, etwa von CVP und SP, Gewerkschaftsbund und Bauernverband. Im wesentlichen wurden zwei Argumente für diese Ablehnung vorgebracht. Erstens: das Finanzreferendum sei nicht notwendig, da durch das fakultative Referendum, dem die Bundesgesetze unterliegen, wenn 50’000 Stimmberechtigte oder acht Kantone eine Abstimmung verlangen, bereits finanzwirksame Gesetze betroffen seien. Und zweitens: den grössten Teil der Bundesausgaben machten die Transferprogramme aus, wie die Sozialversicherungen oder die Subventionen für die Landwirtschaft, bei denen das Hervorrufen von Unsicherheiten durch das Finanzreferendum vermieden werden sollte.
Die Überlegungen, ein Finanzreferendum auf Bundesebene einzuführen, gehen auf die Erfahrungen der Schweiz mit einer stark zunehmenden Staatsverschuldung in den 1990er Jahren zurück. Hauptverursacher dieser Entwicklung war der Bund. Er führte daher im Jahr 2003 die Schuldenbremse ein, die jedoch schon kurz danach ausgesetzt und durch eine Übergangsregelung bis 2007 ergänzt wurde. Das Problem ist, dass der Bundesrat von sich aus nur begrenzt Einsparungen vornehmen kann. Das Parlament ist weiterhin frei beim Beschluss finanzwirksamer Gesetze und muss daher den vom Bundesrat vorgeschlagenen Konsolidierungsmassnahmen nicht zustimmen. Das Finanzreferendum könnte die Schuldenbremse somit sinnvoll ergänzen.
Die empirischen Untersuchungen der Finanz- und Wirtschaftspolitik auf Kantonsebene weisen auf eine solche Wirkung hin. Das Finanzreferendum führt zu geringeren Ausgaben, geringerer Verschuldung, weniger Steuerhinterziehung und höherer Wirtschaftskraft. Dabei dürfte es vor allem verhindern, dass die in Parlament und Regierung vertretenen Anspruchsgruppen die gemeinsamen Ressourcen des öffentlichen Haushalts übernutzen.
Nichts spricht dafür, dass das Finanzreferendum auf Bundesebene anders wirken würde. Dies gilt gerade deswegen, weil auf Bundesebene in stärkerem Masse Einkommensumverteilung betrieben wird. Empirische Studien zeigen nämlich auch, dass das Finanzreferendum zu einer stärker dezentralisierten Leistungserstellung und Finanzierung sowie zu einer effektiveren Einkommensumverteilung je eingesetzten Franken führt.* Als Ausgabenbremse würde es daher auch die Sozialwerke des Bundes, die Transfers an die Kantone und an internationale Organisationen treffen. Dies würde bewirken, dass der Bund sich vorab überlegen müsste, ob Ausgabenversprechen durch eine Mehrheit der Stimmbürger gedeckt sein würden.
In vielen finanzwirksamen Bereichen greift das fakultative Gesetzesreferendum heute nicht. Dies gilt etwa für die Arbeitsmarktpolitik oder für grosse Infrastrukturvorhaben. Darüber hinaus würde die Einführung des Finanzreferendums zu rationaleren Entscheidungen bei vielen Vorlagen beitragen, indem es den Fokus der Diskussion zur Finanzierbarkeit hinverschiebt. Vieles deutet daher darauf hin, dass der Nationalrat bei der Entscheidung gegen das Finanzreferendum sich seine Handlungsspielräume erhalten wollte. Er nutzt diese nun in der Krise. Mit der Einführung des Finanzreferendums könnte der Bund belegen, dass er dabei die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen nicht aus den Augen verliert.
* Lars P. Feld, Justina Fischer und Gebhard Kirchgässner (2009): «The Effect of Direct Democracy on Income Redistribution: Evidence for Switzerland», erscheint in: Economic Inquiry 47.
Lars P. Feld, geboren 1966, ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Ruprecht-Karls-Universität in Heidelberg und Mitglied des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Finanzen.
