Die Macht der Maklerin

Welche Rolle kann die Schweiz in der Weltpolitik des 21. Jahrhunderts spielen? Kann sie überhaupt eine Rolle spielen? Oft wird behauptet, sie sei ein politisches Leichtgewicht und solle sich daher auch in internationalen Gremien zurückhalten. Aber gleich vorweg: Sie ist kein Leichtgewicht. Und folglich wäre ihre internationale Zurückhaltung ein Fehler. In einer Zeit, in der die führenden Kräfte sich in internationalen Gremien nur noch schwer einigen können und gegenseitiges Misstrauen grassiert, kann sie als sogenannte Mittelmacht wertvolle Arbeit leisten. Mittlere Mächte sind dabei nicht Vorreiter bahnbrechender Fortschritte, sondern vielmehr Produzenten von Anregungen, die von grossen Playern ignoriert werden, wenn sie von einem anderen machtpolitischen Schwergewicht kommen.

Seit fast einem Jahrzehnt ist die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik gleichermassen reaktiv wie defensiv. Der Umgang mit Kritik aus dem Ausland – trifft sie etwa das Schweizer Bankgeheimnis und die damit verbundenen Sorgen um Steuerhinterziehung – hat grosse Mengen der Berner Energieressourcen absorbiert. Sogar das umfangreiche Netz von Freihandelsabkommen, das die Schweizer Regierung ausgehandelt hat, wird von den eigenen Diplomaten häufig als Reaktion auf ähnliche, aber anderswo stattfindende Verhandlungen beschrieben. Denn wenn die Schweizer Handelspolitik sicherstellt, dass Schweizer Exporteure und Investoren auf ausländischen Märkten gleiche Chancen wie ihre Konkurrenz erhalten, gleicht dies ebenso stark einem Aufholen wie einem Betreten von Neuland.

Der Ehrgeiz der G20-Agenda nimmt ab

Die Tatsache, dass die Schweiz beispielsweise nicht Mitglied der G20 ist, wird von einigen meiner Kollegen als ein signifikanter Nachteil der Handelspolitik interpretiert. Sie glauben nicht daran, dass die Schweiz ernsthaften Einfluss auf die Handelswelt ausüben kann, wenn sie nicht Mitglied der neuesten Einrichtung der «Global Governance» ist. Ausserdem interpretieren sie die Stimmrechtsreform des Internationalen Währungsfonds als eine zusätzliche Bedrohung für die Schweiz, ist dort doch ihr Sitz im Vorstand nun mehr denn je gefährdet. Würde sie diesen verlieren, so die düstersten Szenarien, wäre das ein weiterer Nagel im Sarg der ohnehin schon geschwächten Schweizer Aussenhandelspolitik.

Auch diese Interpretation halte ich für übertrieben. Die Realität sieht folgendermassen aus: Gegenwärtig funktioniert keines der grossen multilateralen Gremien. So weit das Auge reicht: Sackgassen und Stillstand. Der Ehrgeiz der G20-Agenda nimmt von Gipfel zu Gipfel ab, das Treffen ist nicht länger ein Forum, in dem wichtige Probleme gelöst werden. Seit dem Jahr 2009, als Premierminister und Präsidenten zu Beginn der globalen Finanzkrise zusammenkamen, um miteinander Schritte zur Eindämmung der Verwerfungen zu beschliessen, hat sich die Veranstaltung mehr und mehr zu einem blossen Fototermin der weltweit Führenden hin entwickelt.

WTO und IWF

Die G20 ist nicht das einzige Beispiel für ein Versagen der grossen multilateralen Gremien. Die Welthandelsorganisation (WTO) steckt seit 2008 in den Verhandlungen über ein globales Abkommen für den Freihandel fest. Als die WTO-Mitglieder letztes Jahr die Verhandlungen der sogenannten Doha-Runde im wesentlichen einfach aufgaben, konnten sie sich nicht einmal dar-über einigen, ob die Gespräche nun als gescheitert gelten sollen oder nicht. Die WTO macht also weder einen Schritt vorwärts noch einen zurück.

Die oben bereits erwähnte IWF-Reform stagniert nicht zuletzt deshalb, weil der US-Kongress die Änderungen genehmigen muss – und nicht gewillt ist, das amerikanische Vetorecht abzutreten. Bei den Verhandlungen über ein globales Abkommen zum Klimawandel herrscht dasselbe Bild: Mit jedem Gipfeltreffen werden die Ziele überschaubarer – und können doch nie erreicht werden. Die grossen Abkommen zwischen Nationen, so stellen wir also fest, werden nicht ohne die Schweiz oder hinter ihrem Rücken abgeschlossen – ganz einfach weil es keine neuen Abkommen mehr gibt.

Die Werkzeuge der Diplomatie

In den letzten Jahrzehnten wurden die Interessen der Schweizer Wirtschaft durch Diplomaten in subtiler, aber wichtiger Art und Weise vorgebracht und vertreten. Ich möchte das an einem Beispiel illustrieren: Viele Schweizer Unternehmen brauchen die sogenannten Seltenen Erden zur Herstellung ihrer High-End-Produkte. Weil die Gewinnung dieser Mineralien umweltschädlich ist, wurde sie in vielen Ländern verboten. Die chinesischen Minen blieben erhalten, was China zum heute weltweit einzigen nennenswerten Lieferanten machte. Als China diese Vormachtstellung erkannte, tat es, was alle Monopolisten tun: Es setzte Exportbeschränkungen ein, um den Preis in die Höhe zu treiben. Das macht es sehr schwer für Schweizer Hersteller, die Seltenen Erden zuverlässig und vergleichsweise kostengünstig zu beziehen.

Um handelspolitische Kräfte zu bündeln, initiierte die Schweiz gemeinsam mit der Europäischen Kommission sogenannte Erkundungs- und Sondierungsgespräche für den Seltene-Erden-Sektor. Sie tat dies innerhalb des noblen Clubs reicher Länder in Paris, gemeinhin besser bekannt unter der Bezeichnung Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Vertreter der Industrie wurden eingeladen, ihre Erfahrungen auszutauschen – und man vergass auch nicht, Vertreter der chinesischen Regierung an den Tisch zu bitten. Ich besuchte zwei dieser Treffen. Und ich kann Ihnen sagen: Allein schon die hohen Besucherzahlen sprechen für die «Versammlungsmacht», die die Schweiz noch immer hat.

Vorsichtig und subtil wurde die chinesische Begründung für die Beschränkung ihrer Lieferungen an den Weltmarkt untersucht. Die Chinesen behaupteten, ihre Politik trage der Vermeidung von Umweltschäden Sorge. Diese Begründung stellte sich als mangelhaft heraus. Denn wenn es um die Umwelt ginge, müssten Chinesen die Menge von Seltenen Erden einschränken, die sie aus dem Boden fördern, und nicht nur die Menge, die sie auf den Weltmarkt bringen. Daran anknüpfende Überlegungen halfen, die Chinesen zu überzeugen, dass ihre Politik beim Abbau und beim Verkauf Seltener Erden einer Nachbesserung bedurfte. Immerhin hatten sie durch die Preissteigerungen dieser Mineralien auch Konkurrenten auf den Plan gerufen, die neue Bergwerke und Steinbrüche jenseits der chinesischen Grenzen eröffneten. Die Aufrechterhaltung ihres Einflusses auf den Weltmarkt wurde also zunehmend ineffektiv und sogar kontraproduktiv – ohne den einberufenen Gipfel hätten sie das womöglich erst deutlich später erfahren. Letztlich änderten die Chinesen ihr Exportregime, und heute bekommen Schweizer Hersteller die benötigten Mineralien zu besseren Konditionen und in grösserer Menge. Das Engagement half, Schweizer Im- wie auch Exporte zu vereinfachen und somit Arbeitsplätze zu erhalten. Diese Schweizer Initiative ist nur ein Beispiel in einer langen Liste von erfolgreichen Initiativen sogenannter Mittelmächte auf internationaler Ebene.

Vorbilder Kanada und Australien

In der Vergangenheit hatte Kanada eine Paraderolle inne, wenn es darum ging, als Mittelmacht konstruktiven Einfluss auf die internationale Agenda zu nehmen. So kam zum Beispiel der Vorschlag, eine Welthandelsorganisation zu gründen, nicht aus den USA oder aus Deutschland, sondern aus Kanada – entstanden ist daraufhin die WTO. In den letzten Jahren jedoch hat sich Kanada mehr und mehr von diesem Weg abgewandt. Die zwischen Vancouver und Halifax angestossenen Diskussionen über die kanadische Aussenwirtschaftspolitik haben seitdem starke Parallelen mit vergleichbaren Beratungen in der Schweiz. Dennoch gibt es eine Alternative zu einer Politik der «Splendid Isolation».

Kanadas Platz als führende Mittelmacht hat neuerlich Australien eingenommen, dessen Diplomaten erfolgreich Handelsbarrieren innerhalb der WTO einreissen. Australien wird nicht zuletzt deshalb in ein paar Jahren auch den G20-Gipfel ausrichten. Canberra weiss um seinen auf den ersten Blick bescheidenen welthandelspolitischen Einfluss, aber die australischen Diplomaten sind in diesem Punkt wenig zimperlich: Sie realisieren Ideen und Initiativen sehr pragmatisch und erfolgreich. Angesichts der ehrwürdigen Tradition der Schweiz in Sachen Diplomatie und der in wirtschaftlichen Angelegenheiten hervorragend ausgebildeten Schweizer Diplomaten ist es schwer zu verstehen, warum Bern nicht in die Fussstapfen der Handelsdiplomatie Canberras von heute oder jener Ottawas aus früheren Jahren treten sollte.

Mittlere Mächte haben den Ruf, vertrauenswürdige Partner zu sein, da sie sich schon immer als Quelle ausgewogener Ideen hervorgetan haben, wenn andere in bilateralen Streitigkeiten steckten. Fast alle grösseren Wirtschaftsmächte brauchen heute neue Ideen, und viele von ihnen wären dankbar für den Anstoss von Initiativen, die sie vielleicht aus eigener Zurückhaltung nicht lancieren können. Immer wieder werden gute Ideen in der Rivalität zwischen den Grossmächten zerrieben – und genau hier liegt die Chance der mittleren Mächte: Sie können beeinflussen, welche Themen auf die globale Agenda kommen, und sie können entsprechende Diskussionen einberufen. Sitzen nämlich alle einmal am runden Tisch, haben mittlere Mächte die Möglichkeit, nützliche Lösungen für internationale Probleme vorzuschlagen, die irgendwo schon ihre Unterstützer finden werden.

Tatsächlich führen die Machtverschiebungen von den USA und Europa nach Asien, Russland und Brasilien dazu, dass «ehrliche Makler» wie die Schweiz in globalen Angelegenheiten in den kommenden Jahren und Jahrzehnten mehr denn je gefragt sein werden. Vergessen wir nicht: Derartige Transformationen sind nicht immer friedlich vonstattengegangen. Zum ersten Mal seit 1815 steht die Welt vor der Aussicht einer tatsächlich multipolaren Welt – damit einher geht wohl unvermeidlich das Gerangel um strategische Vorteile zwischen den grösseren Wirtschaftsmächten. Hier kann die Schweiz nicht nur vermitteln, sondern als Stichwortgeber auftreten! Als offene Handelsnation, deren Lebensstandard wesentlich davon abhängt, wie die wirtschaftlichen Bedingungen im Ausland aussehen, hat die Schweiz ein starkes Interesse an dieser proaktiven Förderung von Stabilität, Wachstum und der harmonischen Beilegung von Streitigkeiten zwischen Nationen.