(2) Der Schweizer Föderalismus als Wachstumsbremse?

Föderalistische Institutionen sollten lokale Demokratie und Bürgernähe, wirksame Mitbestimmung und dauerhafte Begrenzung staatlicher Macht gewährleisten. Möglicherweise gefährden sie aber ausgerechnet das, was sie zu schützen vorgeben.

Die Schweiz ist das meistdezentralisierte und kleinräumigste – mithin «föderalistischste» – Land der Welt. Jahrzehntelang haben Politik und Wissenschaft dieses Ideal verteidigt; es sei nicht nur demokratisch und bürgernah, sondern auch liberal und wettbewerbsfreundlich. Nun scheint die Stimmung plötzlich umzuschlagen. Föderalismus wird nicht mehr als Garant dezentraler Entscheide und bürgernaher Politik gesehen, sondern als Hindernis für wirtschaftliche Entwicklung. Die Diskussion erinnert an die Zeit nach den 1989er Revolutionen, als die Wissenschaft die Frage «Bessere Wirtschaftspolitik durch weniger Demokratie?» stellte – und nicht beantwortete. Jetzt ist es nicht die Demokratie, sondern der Föderalismus, der wirtschaftlichem Wachstum und «guter» Wirtschaftspolitik im Wege stehen soll. Die Zustimmung zur «Neuordnung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung» (NFA) vom Herbst 2004 hat die Auseinandersetzung nicht beruhigt, im Gegenteil. Nachdem der «fédéralisme à la Suisse» fast unangreifbar war, scheint er nun plötzlich in argumentativen Notstand zu geraten.

Die Suche nach passenden föderalistischen Strukturen ist älter als der Bundesstaat. Bereits Napoleon hatte sowohl Kompetenzen umverteilen wie Grenzen neu ziehen wollen. Die Bundesverfassung von 1848 schuf ein ausgeklügeltes Gleichgewicht zwischen Föderalisten und Zentralisten, das gegenüber institutionellen Reformen (Kompetenzverschiebungen, Gebietsreformen etc.) grundsätzlich offen blieb und die Diskussion bis weit ins 20. Jahrhundert beruhigte. Erst seit den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts wird wieder über Föderalismusreformen nachgedacht. Die meisten seither publizierten Studien klingen vertraut: die politischen und wirtschaftlichen Entscheidungsräume in der Schweiz klaffen auseinander; die Kantone schotten sich voneinander ab; die Koordination über kantonale und kommunale Grenzen hinweg ist aufwendig, oft intransparent und undemokratisch; und eine schleichende Zentralisierung untergräbt die föderalistischen Fundamente. Die gleichen Themen wurden also schon vor 30 Jahren behandelt, nur dass die hartnäckige Wachstumsschwäche und der desolate Zustand der Staatsfinanzen eine neue Ernsthaftigkeit ins Spiel bringen.

Um es vorwegzunehmen: Föderalismus ist kein Auslaufmodell. «Decentralization» und «local empowerment» stehen oben auf den Agenden internationaler Entwicklungsorganisationen. Und dass die Schweiz mit ihren tief verankerten dezentralen Institutionen hier Vorbild ist, erstaunt nicht. Doch der Vorbildcharakter hat vielleicht den Blick dafür verstellt, dass die föderalistischen Institutionen nur mühevoll mit der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung Schritt gehalten haben. Wodurch die wirtschaftliche Entwicklung einst gefördert wurde, vermag sie heute gebremst zu werden.

Kleinräumigkeit und Dezentralisierung garantieren der Schweiz einen der besten öffentlichen Dienste. Die räumliche Nähe von Steuerzahler und Nutzniesser staatlicher Leistungen zwingt Politik und Verwaltung, sich an die Bedürfnisse der Bevölkerung zu halten. Das Gleichgewicht zwischen direktdemokratischem Widerspruch und Abwanderung reduziert den Spielraum der Bürokratien. Der institutionelle Wettbewerb zwischen den Kantonen, vor allem der Steuerwettbewerb, erhöht die Qualität des öffentlichen Sektors und hält die Steuersätze tief. Finanzwissenschafter, die den Einfluss föderalistischer Strukturen auf die öffentlichen Finanzen untersuchen, kommen immer wieder zum gleichen Ergebnis: Dezentralisierung und Kleinräumigkeit dämpfen den Ausgabendruck. Nur: zwischen 1990 und 2002 stieg die Steuerquote in der Schweiz von 30 auf 36 Prozent, mehr als in jedem anderen europäischen OECD-Mitgliedstaat. Viel dramatischer, aber von den Finanzwissenschaftern weitgehend unbeachtet, war der Anstieg der Transfers an die Kantone (Finanzhilfen und Abgeltungen): während diese 1960 bei rund 2,5 Prozent der Bundesausgaben lagen, betrugen sie vierzig Jahre später fast 30 Prozent. Stimmt das mit dem effizienten Föderalismus also doch nicht?

Bereits in den 70er Jahren hatte der Doyen des Finanzföderalismus, der amerikanische Wirtschaftswissenschafter Wallace E. Oates, auf die Gefahren zu hoher Dezentralisierung für die Wirtschafts- und Finanzpolitik hingewiesen. Ähnlich hat sich vor kurzem die OECD geäussert. Sind die bundesstaatlichen Institutionen nicht robust genug, dann kann der Föderalismus plötzlich ins Gegenteil kippen. Die Überlegungen, die dahinter stehen, spiegeln den kommunalen und kantonalen Alltag wider: lokale Gebietskörperschaften haben gar kein ausgeprägtes Interesse an Steuerautonomie, sondern versuchen in erster Linie, ihre Ausgaben von der nächsthöheren Ebene finanziert zu bekommen. Je kleinräumiger und dezentralisierter ein Bundesstaat, desto…

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Dominik Imseng,
Managing Partner bei smartcut consulting,
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