Der Rechtsstaat setzt auch der Nationalbank Grenzen

Die Schweizerische Nationalbank (SNB) ist eine zentrale wirtschaftspolitische Akteurin, deren Entscheidungen – meist über das Zinsniveau oder den Wechselkurs – jeden Bürger und jede Bürgerin und jedes Unternehmen in unserem Land berühren. Sie geniesst eine sehr weitgehende Unabhängigkeit, die verfassungsmässig und gesetzlich abgesichert ist. Während die Zentralbank­unabhängigkeit weltweit unter Druck gerät, ist die Akzeptanz für die Unabhängigkeit der Nationalbank hierzulande immer noch ausserordentlich hoch; sie wird im politischen Diskurs allerdings auch nicht selten als Totschlagargument verwendet. Fast könnte man von einer heiligen Kuh sprechen.

Es besteht ein breiter Konsens, dass eine unabhängige Zentralbank besser in der Lage sei, Preisstabilität zu gewährleisten, als eine Institution am Gängelband der Politik. Soll die Unabhängigkeit der Zentralbank allerdings auf Dauer gewahrt werden, ist es entscheidend, ihren Zweck und damit auch ihre Grenzen genau zu verstehen. Damit tut sich die schweizerische Politik teilweise schwer, was sich auch in der Reaktion auf gewisse parlamentarische Vorstösse zeigt.¹

Das Konzept der Zentralbankunabhängigkeit, wie sie heute verstanden wird, hat sich seit den 1970er-Jahren entwickelt. Das Ende von Bretton Woods und der Übergang zum System mit freier Geldschöpfung (Fiatgeld) eröffneten den Zentralbanken diskretionäre Handlungsspielräume. In den Inflationsjahren der späten 1970er- und der 1980er-Jahre liess sich dabei ein direkter Zusammenhang zwischen Unabhängigkeit und Preisstabilität empirisch nachweisen: je grösser die Unabhängigkeit, desto tiefer die Inflation. Seit den 1980er-Jahren hat sich daher weltweit das Mantra der Zentralbankunabhängigkeit durchgesetzt.

Ausgeprägte Autonomie

Die theoretische Unterfütterung der Zentralbankunabhängigkeit ist allerdings eher schwach. Wichtigste Begründung ist die Zeitinkonsistenz, der Handlungen des politischen Personals unterliegen. Im Vordergrund steht dabei, dass Politiker Entscheidungen treffen, die mit Blick auf ihren Zeithorizont optimal sind, aber nicht unbedingt diejenigen, die langfristig richtig wären. Die These vermag allerdings nicht zu erklären, weshalb dies für das Personal der Zentralbanken nicht genauso gelten soll. In der Praxis spielt das Fehlen einer stringenten theoretischen Begründung allerdings keine Rolle, denn schon Adam Smith wusste, dass die Herrscher immer dazu neigen, den Wert einer Währung zu schwächen. Das deutsche Bundes­verfassungs­gericht hat das 1993 im Maastricht-Urteil ² wie folgt fest­gehalten: «Die Verselbständigung der meisten Aufgaben der Währungspolitik bei einer unabhängigen Zentralbank löst staatliche Hoheitsgewalt aus unmittelbarer staatlicher oder supranationaler parlamentarischer Verantwortlichkeit, um das Währungswesen dem Zugriff von Interessengruppen und den an einer Wiederwahl interessierten politischen Mandatsträgern zu entziehen.»

Die SNB verfügte seit ihrer Gründung 1906 über einen hohen Grad an Autonomie. Das hat allerdings nichts mit Zentralbankunabhängigkeit, wie sie heute verstanden wird, zu tun. Vielmehr ist es das Ergebnis der schwierigen Geburt der SNB im ersten Jahrzehnt des letzten Jahrhunderts vor dem Hintergrund der Auseinandersetzung zwischen Anhängern einer Staatsbank und Anhängern einer privat organisierten Institution. Rechtlich festgeschrieben wurde die Unabhängigkeit der SNB erst im Rahmen der Nachführung der Währungsverfassung³ sowie im neuen Nationalbankgesetz (NBG) von 2003. Kernelement der funktionellen Unabhängigkeit war das Verbot, bei der Wahrnehmung der geld- und währungspolitischen Aufgaben Weisungen einzuholen oder entgegenzunehmen⁴. Die personelle Unabhängigkeit umfasst die Wahl der Mitglieder des Direktoriums für eine feste Amtszeit von sechs Jahren⁵, während der eine Abberufung nur möglich ist, «wenn die betreffende Person die Voraussetzungen [für die Ausübung des Amtes] nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat»⁶. Unterfüttert werden funktionelle und personelle Unabhängigkeit durch die eigentümliche Organisation und Governance der Nationalbank.

Im Vergleich mit anderen Zentralbanken zählt die Nationalbank zu jenen Instituten, die über eine sehr weitreichende Unabhängigkeit verfügen. Der CBI-Index der Weltbank, der die Unabhängigkeit von Zentralbanken (Central Bank Independence) aufgrund einer Vielzahl von Einzelfaktoren misst, weist der SNB einen Platz in der Spitzengruppe zu, nur wenig hinter der Deutschen Bundesbank, aber vor der Bank of England…