Der öffentliche Sektor ist zu attraktiv

Viele Privatunternehmen bekunden Mühe, Arbeitskräfte für wohlstandsgenerierende Jobs zu finden. Der Staat als Arbeitgeber ist oftmals schneller. Er zahlt besser. Er bietet mehr. Und wächst weiter. Eine Handvoll konstruktiver Reformvorschläge.

«Bern, wir haben ein Problem!» Eine namhafte Firma aus dem Grossraum Zürich schlägt Alarm. Sie sucht einen Entwicklungsingenieur mit Fachgebiet Hochdruckhydraulik. Genügend hochqualifizierte Bewerber aus dem Inland gibt es nicht. Arbeitsbewilligungen für Nicht-EU-Angehörige  sind beschränkt und die anhaltenden Diskussionen über Zuwanderungsbeschränkungen schrecken Topkandidaten aus dem Ausland davon ab, der Schweizer Firma ihre Arbeitskraft anzubieten.

Das Beispiel ist eine Warnung, die gerade in guten Zeiten ernstgenommen werden will. Denn: viele Unternehmen haben Mühe, Arbeiter für wohlstandsgenerierende Jobs zu finden. Der Grund: der zweite Sektor wird zunehmend ausgehungert.

Wie ist es möglich, dass eine Firma keinen Spezialisten rekrutieren kann, wo doch jährlich netto bis zu 80000 Menschen in die Schweiz einwandern? In welche Jobs fliesst das Humankapital, das die Schweiz importiert? Und produziert wirtschaftliches Wachstum automatisch «Dichtestress»?

Vor den Antworten auf diese Fragen: erst einmal eine statistische Odyssee. Die Schweiz hat in der Periode von 1995 bis 2010 nebst Geburten und importierten Arbeitskräften durch Produktivitätssteigerung im 1. und 2. Sektor insgesamt circa 700000 Arbeitskräfte für den Dienstleistungssektor bereitgestellt (Abbildung 1).

Dabei fällt auf, dass über die Hälfte des «Dichtestresses» durch die öffentliche Hand erzeugt wird. Denn es sind Bund und Kantone sowie öffentlichkeitsnahe Bereiche wie Gesundheit, Bildung und Erziehung, die über einen Drittel des gesamten Bevölkerungszuwachses absorbieren.

Unsere Hypothese lautet deshalb, dass die Einwanderung von internationalen Talenten überproportional den öffentlichen Sektor alimentiert. In einer Bruttobetrachtung gehen dem Privatsektor nämlich viele Arbeitskräfte an den vermeintlich attraktiveren öffentlichen Sektor verloren. Diese Arbeitskräfte müssen Unternehmen dann neu beschaffen. Da die öffentliche Hand tendenziell eher EU-Bürger und Schweizer beschäftigt – die leichter eine Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung bekommen –, hat die Privatwirtschaft einen schwierigen Stand. Und dies ist des Pudels Kern: Wenn wir so weitermachen, fehlen uns die Leute, die Wohlstand generieren und nicht primär bereits geschaffene Wertschöpfung umverteilen. Wenn die öffentlichen Bereiche zu viele Talente aufsaugen, schwindet in der Gesamtbetrachtung der Wohlstand für die ganze Gesellschaft.

 

Problem: die öffentliche Verwaltung wächst überproportional

Ist der öffentliche Sektor deshalb so stark gewachsen, weil die Schweizer Bevölkerung in den letzten 20 Jahren (durch Zuwanderung) stark gewachsen ist? Mehr Menschen brauchen schliesslich mehr Infrastrukturen und mehr Service public. Die Erklärung klingt plausibel, ist aber falsch. Die Beschäftigung im öffentlichen Sektor ist mit einem Wachstum von 50 Prozent seit 1995 überproportional, nämlich drei- bis viermal schneller als das Bevölkerungswachstum (nur 17 Prozent) gewachsen (Abbildung 2).

Woher kommt dieser Anstieg? Es liegt auf der Hand, die steigende Beschäftigung im Gesundheitssektor genauer anzuschauen – schliesslich altert unsere Gesellschaft und der allgemeine Gesundheitszustand verbessert sich laufend. Im übrigen könnte man die Meinung vertreten, dass sich eine so wohlhabende Gesellschaft wie die Schweiz ein teures Gesundheits-wesen leisten kann und auch leisten soll. Erstaunlicherweise ist der Gesundheitssektor aber bei weitem nicht der am stärksten wachsende Arbeitsvermittler – und auch nicht der grösste Kostentreiber (siehe Abbildung 3). Die meisten Arbeitskräfte landen also in der Verwaltung sowie im Bildungswesen.

Diese Bewegungen schlagen sich auch in den Kosten nieder. In Abbildung 4 sind die Kostenkategorien der öffentlichen Hand ohne öffentlichkeitsnahe Aktivitäten zusammengestellt: Die Top-4-Kategorien von Bund und Kantonen repräsentieren über 90 Prozent des Kostenanstiegs seit 1995, welcher sich auf die stattliche Summe von 42 Milliarden Franken beläuft. Hinzu kommen noch die öffentlichkeitsnahen Betriebe wie Spitäler et cetera.

 

Höhere Löhne, höhere Teuerungszulagen, tiefere Arbeitszeit

Jetzt aber zu der wichtigen Frage, die sich aus diesem Wachstum ergibt – woher kommt die Attraktivität, bei Bund und Kanton zu arbeiten? Zur Beantwortung sollen an dieser Stelle die drei folgenden Themen beleuchtet werden: Löhne, Teuerung, Arbeitszeit.

Wie aus Abbildung 5 ersichtlich wird, sind die Löhne im öffentlichen Dienst durchschnittlich deutlich höher als in der Privatwirtschaft. Ebenfalls auffallend ist, dass dieses Ungleichgewicht durchwegs in allen Regionen und Kantonen vorhanden ist.

Wir werden später auf die möglichen Ursachen hierfür zu sprechen kommen. Eine davon liegt aber schon auf der Hand, denn es zeigt sich rasch, dass die Lohnsteigerungsraten in den öffentlichen Sektoren höher sind (siehe Abbildung 6) als in der Privatwirtschaft. So gibt sich die öffentliche Hand deutlich grosszügiger betreffend Teuerung beziehungsweise Reallohnerhöhungen: die öffentlichen Löhne sind von 1995 bis 2012 aufgrund prozentual höherer Teuerungszulagen mehr gestiegen als im privaten Sektor.

Im Gefolge der Eurokrise entstand primär in der exportorientierten Privatwirtschaft eine Notwendigkeit längerer Arbeitszeiten. Diese einschneidende Änderung ist dagegen sang- und klanglos an den öffentlichen Ämtern vorbeigegangen. Viele private Betriebe müssen ihre Mitarbeiter heute 43 bis 45 Stunden pro Woche arbeiten lassen, um den Wohlstand kreieren beziehungsweise halten zu können, von dem wir alle profitieren. Dennoch soll an dieser Stelle nicht behauptet werden, dass in den öffentlichen Bereichen nicht ebenfalls viel und hart gearbeitet wird – aber im Durchschnitt hat die Arbeitszeit (soweit ersichtlich) nicht entsprechend zugenommen.

Fazit: Wer in die öffentliche Verwaltung geht, verhält sich individuell hochrational. Es handelt sich um eine überdurchschnittlich ausgestattete Wachstumsbranche mit hohem Lohn, gutem Teuerungsausgleich und attraktiv geregelten Arbeitszeiten. Zusätzlich sind die Pensionszahlungen, Überzeitregelungen und Ferien zu berücksichtigen.

 

Mehr Kundenleistung ist nötig und möglich

Es wäre weit danebengegriffen, mit vorschnellen Schlüssen und Fingerzeigen zu versuchen, die allfälligen Leistungsdefizite oder allenfalls auch einen inflationären Aufgabenzuwachs zu korrigieren. Auch sollte man sich hüten, hyperaktiv zu werden, bevor die Kernthemen gut verstanden sind.

Wo setzt eine fundierte Situationsanalyse also an? Hier können zwei Kostenschwerpunkte identifiziert werden:

1. Die höheren Löhne (z.B. unnötige Akademisierung der Jobs)

2. Der signifikante negative Produktivitätstrend, d.h. viel mehr Angestellte für nur leicht steigende Nachfrage (z.B. fehlendes ökonomisches Magnetfeld, mit dem man das Kosten-Nutzen-Verhältnis und die Produktivität prüft und steigert, Regulierungsdichte, falsche Personalpolitik, fehlende Anpassungsfähigkeit)

Am Ende geht es auch bei der öffentlichen Hand um die Leistungssteigerung und um die Kundenleistung pro geleistete öffentliche Arbeitseinheit.

Punkt 1 – Die Lösung scheint einfach: weniger Teuerung auszahlen! Das ist sicherlich ein Element, das es politisch zu verfolgen gilt. Aber auch die «Verakademisierung» vieler Aufgaben und Tätigkeiten gilt es zu hinterfragen. Um es sprichwörtlich zu beschreiben: «If the only tool you know is a hammer all problems look like nails», womit gemeint ist, dass dort, wo Akademiker arbeiten, vermutlich mehr studiert und geschrieben wird (siehe auch R. Strahm: «Die Akademisierungsfalle»). Sicherlich ist ein Teil der grossen Lohnsteigerungen auf diese zum Teil nicht gerechtfertigten Upgrades von Jobs in der Verwaltung zurückzuführen. Damit läuft man Gefahr, dass gewisse Bereiche des öffentlichen Sektors zu «Akademikerbiotopen» werden, die sich auf intellektuell hohem – aber oft nicht notwendigem – Niveau gegenseitig selbst beschäftigen.

Punkt 2 – Der negative Produktivitätstrend ist ein substantiell komplexeres Thema. Klar ist, wie im ersten Kapitel dargelegt: die Menge der Angestellten bei der öffentlichen Hand darf nicht drei- bis viermal schneller wachsen, als dies die Gesamtbevölkerung tut.

Am Anfang jeglicher Reform von Verwaltungen steht das Verständnis, dass alle, die im öffentlichen Dienst arbeiten, dies mit bestem Willen tun. Bloss führen die guten Intentionen oft zu immer komplexeren und verschlungeneren Abläufen.

Es ist sehr einfach, mit dem Finger zu zeigen und die Ursache für die Misere nur im Bereich der Verwaltung zu suchen. Auch muss die Dichte von Vorstössen und Regulierungen genannt werden, die nicht zuletzt auf die hohe Anspruchshaltung des einzelnen Bürgers, aber auch der Legislative zurückzuführen ist. Hier kann jeder bei sich selber anfangen – und unsere Legislative auf kantonaler wie auf Bundesebene sollte sich ebenfalls einer gewissen Zurückhaltung befleissigen. Weiter scheint eine grössere Zurückhaltung bei Vollzugskontrollen Bund > Kanton > Gemeinde nötig.

Ein wesentlicher Grund für den negativen Produktivitätstrend ist, dass im öffentlichen Sektor – im Gegensatz zur Privatwirtschaft – das Geld nicht so schnell knapp wird: es fehlt ein ökonomisch dämpfendes Magnetfeld. Wenn es in der Wirtschaft zu wenig oder keinen Gewinn gibt, wird man durch die Realität gezwungen, Gegenmassnahmen und Lösungen zu definieren. Wir glauben, dass im öffentlichen Bereich die notwendige Kreativität zur Vereinfachung und Produktivitätssteigerung geschaffen werden kann und muss, und zwar indem man massiv ökonomische Grenzen setzt. Ein Politiker hat einem der Autoren des vorliegenden Textes kürzlich ganz offen gesagt: «Wissen Sie: harte und schwierige Entscheide sind für uns Politiker und das politische System fast nicht möglich» – Griechenland lässt grüssen.

Somit braucht es ein klares ökonomisches Magnetfeld in der Verwaltung, damit sich in den Amtsstuben die Kreativität zur Vereinfachung entwickelt. Persönlich glauben wir, dass im Sinne von «Return on Investment» ein solches ökonomisch dämpfendes Magnetfeld verbunden mit einem legislativen Masshalten bei der Zuweisung zusätzlicher staatlicher Aufgaben zu den stärksten Verbesserungen führen wird.

 

Fixe Messlatten für Staatsentwicklung

Um umsetzbare Varianten zu entwickeln, sollte man sich ein Bild von der Grösse des Problems machen und damit ein Ziel definieren. Es würde hier zu weit führen, eine detaillierte Studie über die Produktivität der einzelnen Sektoren unserer Gesellschaft zu erarbeiten. Für unsere Zwecke greifen wir auf Dänemark zurück, wo bereits eine solche Studie für die Periode von 1948 bis heute existiert.

Die Entwicklung der dänischen Industrie, der privaten Dienstleistungen und der öffentlichen Hand zeigt, dass wir von einem Faktor 2 bis 3 in öffentlichem Produktivitätssteigerungspotential ausgehen können (siehe Abbildung 7). (Die Landwirtschaft lassen wir aussen vor, weil hier extreme Veränderungen inklusive Mechanisierung und Düngemittel die Produktivität verzerren.) Ein ähnliches Beispiel kann zurzeit in der Finanzindustrie verfolgt werden, wo strukturelle Produktivitätssprünge trotz oder vielleicht gerade wegen der zunehmenden Regulierungsdichte angestrebt werden.

Vergleicht man die dänischen Zahlen mit dem überproportionalen öffentlichen Stellenaufbau in der Schweiz (Abbildungen 2 und 3), muss man davon ausgehen, dass über die nächsten 20 Jahre auch in der Schweiz ein Potential von netto 300000 bis 500000 wohlstandsfördernden Jobs besteht, die durch öffentliche Produktivitätsgewinne zu schaffen sind. Das ist gut so! Denn dies bedeutet, dass Wachstum ohne «Dichtestress» möglich ist. Wenn die Chance nicht gepackt wird, werden wir eine Deindustrialisierung wie in Frankreich sehen, zusätzlich noch verschärft durch einen noch weiter wachsenden Staatsapparat auf kommunaler, kantonaler wie auch nationaler Stufe.

Wir sollten von den Beispielen um uns herum lernen, bevor es zu spät ist. Bismarck hat einmal gesagt: «Wenn die Welt untergeht, dann ziehe ich nach Mecklenburg-Vorpommern – dort passiert alles 30 Jahre später» – die Schweiz ist das Mecklenburg-Vorpommern Europas und kann deshalb von schlechten Beispielen lernen.

Auch die Zuweisung weiterer Aufgaben an den Staat – unweigerlich verbunden auch mit der weiteren Zunahme der Regulierungsdichte – gilt es konsequent anzugehen. Die Anzahl und die Länge von Gesetzen und darauf basierenden Verordnungen müssen entsprechend reduziert werden. Der Vollzug der Gesetze muss den föderalen unterschiedlichen Risikoexpositionen mit Augenmass angepasst werden. Ein einseitig auf Defizite ausgerichteter Vollzug darf die korrekt Handelnden nicht abwürgen. Wir müssen wieder vom Irrglauben wegkommen, dass alle Fragen unseres Zusammenlebens gesetzlich und verordnungsmässig geregelt werden müssen.1

Ein Anfang wäre es, bei der Staatsentwicklung eine fixe Messlatte zu definieren.

 

Lösung: Personalwachstum der Verwaltung an Nettowachstum der Bevölkerung koppeln

Es ist unrealistisch zu glauben, dass der exzessive Anstieg in der öffentlichen Beschäftigung der letzten Jahre im Nu gebremst oder gar rückgängig gemacht werden kann. Eine offene Gesellschaft und Volkswirtschaft ist ein dynamisches System mit unzähligen Rückkoppelungseffekten. Was ist also zu tun?

Wir schlagen vor, das Personalwachstum der Verwaltung an das Nettowachstum der Bevölkerung zu koppeln. Dies entspricht der Taktik von Odysseus. Der griechische Held hat sich beim Passieren der Inselgruppe Fakaies Li Galli im Golf von Salerno die Ohren verstopfen und sich fesseln lassen, um nicht dem Sirenengesang zum Opfer zu fallen. In unserem Fall muss sich nicht die Privatwirtschaft fesseln lassen, um Versuchungen zu widerstehen. Vielmehr muss der Staat seine betörenden Gesänge stoppen. Oder noch besser: der Staat muss Odysseus’ Rolle übernehmen und sich fesseln lassen. Nur so steigern der Staat und die öffentliche Verwaltung ihre Produktivität und erfahren dadurch eine höhere Wertschätzung.

Konkret: ähnlich der Schuldenbremse betrachten wir ein Gesamtziel der öffentlichen jährlichen Beschäftigungszunahme von 1 bis 2 Prozent unterhalb des Nettobevölkerungswachstums während der kommenden 20 Jahre als realistisch und zielführend. Auch gilt es, durch Transparenz bei der Anzahl Stellen in Prozent der Kunden (d.h. der Bevölkerung) dafür zu sorgen, dass die effektive Zunahme messbar bleibt.

Die meisten heute kursierenden Lösungsansätze stossen sehr schnell in den Bereich EDV vor – E-Government lautet das Stichwort. Die EDV wird jedoch zum grössten «Unproduktivitätsförderer», wenn man es falsch anpackt. Deswegen gilt immer der Grundsatz «First Simplify & Standardize – then Automate!»

Dies ist bei vielen Prozessen und in verschiedenen Sektoren möglich. Zum Beispiel hat man sich in Dänemark gefragt, warum so viele Formulare und Amtsstellen nötig sind, wenn sich zwei Ehepartner bei einer Scheidung einig sind. Erst nachdem man diesen Prozess vereinfacht und standardisiert hatte, wurde er dem «Blechesel» übergeben. Heute können sich in Dänemark Ehepartner scheiden, indem sich jeder separat einloggt und die Scheidung beantragt. Dauer: fünf Minuten; Papiermenge: ein Blatt DIN A4. Im übrigen ist Dänemark aus purer Not daran, mehr E-Government einzuführen.

Die wohl stärksten Hebel für jegliche Produktivitätssteigerung im öffentlichen Bereich sind die Zurückhaltung beim Überbürden weiterer Aufgaben an den Staat sowie die Rückbesinnung auf das urschweizerische Subsidiaritätsprinzip, kombiniert mit dem föderalistischen Gesellschaftsaufbau der Schweiz. Durch Verlagerung der Arbeit und Entscheidungen an den Ort des Geschehens werden die Jobs für den einzelnen spannender und die Kundenbeziehung sowie der entsprechende «Kundennutzen» unmittelbar klarer.

Selbstbeschäftigung ist weder produktiv noch befriedigend. Indem wir den öffentlichen Sektor näher zum Kunden bringen und die Anstellungsbedingungen dem Schweizer Durchschnitt anpassen, wird letztlich auch die Arbeit spannender, die die Menschen in diesem öffentlichen Sektor leisten. Dadurch profitiert von solchen Anpassungen nicht nur die Privatwirtschaft, sondern die ganze Gesellschaft.

Wir sind uns natürlich bewusst, dass wir mit unseren Gedanken noch bei weitem nicht das Ei des Kolumbus gefunden haben. Sie sollen aber einen Anstoss für den weiterführenden gesellschaftlichen Dialog liefern.

Wir – das heisst die heutige Generation, die von unserem aktuellen Wohlstand in ausserordentlichem Mass profitiert hat und weiterhin profitiert – haben die Verantwortung gegenüber unseren nachfolgenden Generationen, die notwendige Transformation unseres Staatsverständnisses jetzt, aus einer weltweit gesehen beneidenswerten Position der Stärke heraus, rechtzeitig anzustossen und die Weichen richtig zu stellen. Nur so können wir unserer gesellschaftlichen Verpflichtung nachkommen, unseren Kindern und Enkeln eine bessere Gesellschaft zu hinterlassen, als wir selbst angetroffen haben.


Ulf Berg
ist Partner der Beteiligungsgesellschaft BLR & Partners, Verwaltungsratspräsident der EMS-Chemie Holding AG und der Nord AS in Dänemark. Er arbeitete über 20 Jahre bei der ABB, war CEO bei der Carlo Gavazzi Holding AG, der SIG Beverages Int. AG und der Sulzer AG, wo er zuletzt als Präsident des Verwaltungsrates wirkte.

Bettina Iseli
ist Business Analyst bei der Beteiligungsgesellschaft BLR & Partners. Sie studiert VWL an der HSG.

Philipp Mortier
ist Business Analyst bei der Beteiligungsgesellschaft BLR & Partners. Er studiert Maschinenbau an der ETH.

Rick Dür
ist Business Analyst bei der Beteiligungsgesellschaft BLR & Partners. Er studiert BWL an der Universität Zürich.


1 Siehe hierzu Beat Kappeler, «NZZ am Sonntag» vom 22. Februar 2015.