Der Mythos
der apolitischen Justiz

Im vergangenen September hat eine knappe Mehrheit der grössten Fraktion im Bundesparlament beschlossen, einen ihrer Bundesrichter nicht mehr wiederzuwählen. «SVP schiesst eigenen Richter ab», hiess es daraufhin in den Medien; die Partei missachte die Gewaltenteilung und stelle die richterliche Unabhängigkeit in Frage.

Die Reaktionen sind natürlich masslos überzogen und politisch motiviert. Ein öffentliches Manöver wie jenes der SVP kann sich nur leisten, wer ganz sicher ist, dass es keine Konsequenzen hat. Auf Bundesebene kam es bisher noch nie zu einer Nichtwiederwahl aufgrund der Rechtsprechung eines Richters. Es kam zu einigen wenigen Abwahlen, die jedoch allesamt auf schwere Versäumnisse bei der Amtsführung oder private Verfehlungen zurückzuführen waren. Der eine oder andere Richter hat im Laufe der Jahrzehnte ein schlechtes Wahlresultat eingefahren, wie etwa vor dreissig Jahren, als drei Bundesrichter im Rahmen ihrer Wiederwahl erhebliche Stimmeneinbussen hinnehmen mussten, weil sie entschieden hatten, dass Kruzifixe in öffentlichen Schulen zu entfernen seien. Das mag die richterliche Eitelkeit verletzen, aber der Institution des Bundesgerichts tut es keinen Abbruch. Und natürlich hat jede Partei, auch die SVP, das Recht, einen Bundesrichter, den sie einst portierte, nicht mehr wiederzuwählen. Wahlen sind nur dann demokratisch, wenn ihr Ergebnis offen ist. Ebenso unabhängig wie die Richter sind auch die Parlamentarier. Der betreffende Bundesrichter, Yves Donzallaz, wurde dann ja auch problemlos wiedergewählt.

Spiegel des politischen Spektrums

Es gibt keinen Hinweis, dass sich das schweizerische System der Richterwahlen nicht bewährt hätte. Man mag sich daran stören, dass Aspiranten auf Richterposten auf kantonaler und eidgenössischer Ebene faktisch gezwungen sind, einer politischen Partei beizutreten. Die erste Gerichtsinstanz, in der Regel mit Bezirksgericht bezeichnet, wird überall vom Volk gewählt – eine Überlieferung aus der germanischen Rechtstradition. Auf dieser Stufe werden durchaus auch Parteilose gewählt, die sich selbst portiert haben. Auf kantonaler und Bundesebene erfolgt die initiale Wahl immer aufgrund eines Vorschlags einer Partei.

Auf die Ausschreibung einer Richterstelle meldet sich die Elite der Juristen. Fast alle waren schon Gerichtsschreiber, nebenamtliche Richter, Bezirks- und Kantonsrichter. Die Parteien und anschliessend die Gerichtskommission schauen aufs Fachliche und auf einen tadellosen Lebenslauf. Leider werden viel zu selten auch Anwälte oder Rechtskonsulenten aus der Privatwirtschaft berücksichtigt, um Erfahrungen ausserhalb der Gerichtswelt einfliessen zu lassen.

Grundsätzlich stellt sich die Frage, wie weit die Justiz eine demokratische Legitimation benötigt oder die Rechtsprechung eine rein juristisch-technokratische Aufgabe ohne jeglichen Bezug zu den sich aus Wahlen ergebenden Mehrheitsverhältnissen bleibt. In der Schweiz ist man zum Schluss gekommen, dass es Verbindungen zur Politik geben muss. Die Gerichte sollen bis zu einem gewissen Grad das politische Spektrum spiegeln.

Dabei sind die Richter keineswegs auf die alleinige Unterstützung ihrer eigenen Partei angewiesen. Keine Partei – auch nicht die stärkste im Parlament – kann einen Bundesrichter allein loswerden. Bürgerliche Parlamentarier wählen linke Richter, linke Abgeordnete wählen Richter als Vertreter bürgerlicher Parteien. Es werden auch Kleinstparteien angemessen mit Richterposten bedacht. Freiwillig alle Minderheiten in die Gremien und Entscheidungsprozesse einzubeziehen, geht in der Schweiz auf eine lange gefestigte Tradition zurück.

Die Judikative driftet vom Volk ab

Richter können mit Leitentscheiden ebenso stark in das Leben der Menschen eingreifen wie Parlamentarier mit Gesetzen. Über die Rechtsprechung lassen sich die Gesetze aufweichen, unliebsame Verfassungsnormen abwürgen oder aus internationalem Recht neue Ansprüche an den Staat herleiten; es gibt Ermessensspielräume, weshalb es wichtig ist, dass möglichst alle Wertehaltungen an einem Gericht vertreten sind.

Die politische Dimension der Rechtsprechung ist nicht zu unterschätzen: Das Finanzdepartement hat sich im Falle der UBS bei der Datenlieferung an Frankreich vor einem politischen Entscheid gedrückt und diesen stattdessen dem Bundesgericht überlassen. Zwei intensive Abstimmungskämpfe zur Ausschaffungsinitiative sollten eigentlich die Regeln deutlich gemacht haben, nach denen kriminelle Ausländer ihre Aufenthaltsbewilligung verlieren können. Aber die Judikative driftet diesbezüglich schwer ab vom Souverän und den einstigen Zusicherungen in den Abstimmungskämpfen: Es kristallisiert sich eine Gerichtspraxis heraus, wonach die Kriterien der Einbürgerung massgebend seien; kriminelle ausländische Staatsangehörige sollen ihres Aufenthaltstitels verlustig werden, wenn sie sprachliche Defizite haben, Verlustscheine oder bereits Vorstrafen aufweisen.

Wie die Kantone ihre Wahlsysteme auszugestalten haben, ob Verträge mit der EU dem landesinternen Recht vorgehen, ob Einbürgerungen bloss ein Verwaltungsakt sind, ob eine Volksabstimmung wegen falscher Statistiken wiederholt werden muss; die Behauptung, bei der dritten Gewalt handle es sich um eine apolitische Institution, hält der Realität nicht stand. Viele weitreichende Entscheide erfolgen nicht einstimmig, gerade letztere Beispiele sind jeweils mit Mehrheiten von 3 zu 2 Stimmen ergangen. Hier schlagen sich die Weltanschauungen der Richter in den Urteilen nieder, die durch die Parteimitgliedschaft transparent sind.

Auch in anderen Ländern ist bei der Bestellung von Richtern zuweilen ein Parteieneinfluss vorhanden, der aber nicht so offen deklariert wird wie in der Schweiz. Dennoch ist unser so tradiertes Wahlsystem Gegenstand von Kritik geworden in einem Bericht der Staatengruppe gegen Korruption (Greco) des Europarates, der sich ja auch schon etliche Mal selbst mit dem Vorwurf der Korruption konfrontiert sah. Die Verfasser sind wenig vertraut mit dem System der Schweiz, entsprechend oberflächlich ist der Bericht ausgefallen. Die Greco verkennt, dass das schweizerische System auf Zusammenarbeit unter den politischen Kräften ausgerichtet ist – im Gegensatz zum sonst üblichen Regierungs-Oppositions-System. Hierzulande gehören alle Akteure einer Minorität an und alle werden in sämtliche Entscheidungsprozesse und in die Besetzung der Gremien einbezogen.

Zufallsprinzip statt menschlicher Ratio?

Zurück zum eingangs erwähnten Beschluss, einen Richter nicht mehr zur Wiederwahl zu empfehlen. Er liefert nun angeblich Munition für die sogenannte «Justizinitiative». Ihr Hauptanliegen besteht in der Abschaffung der demokratischen Wahl der Richter. Stattdessen würde eine Fachkommission, vom Bundesrat einmalig auf zwölf Jahre gewählt, über die Zulassung der Kandidaten zu einem Losverfahren entscheiden. Sodann würde ein Zufallsgenerator über die Anstellung als höchster Richter entscheiden.

Heute sind es Menschen, die die Richterwahl aktiv steuern. Die genauere Prüfung obliegt 17 Parlamentariern, die Wahl selbst deren 246. Gerade weil im tradierten eidgenössischen Verfahren alle politischen Kräfte sowohl in die Evaluation der Bewerber als auch in den Wahlablauf eingebunden sind, ist eine Ausgewogenheit garantiert. Im Rahmen der im «Sorgenbarometer» gestellten Fragen nach dem Vertrauen in die Institutionen nimmt das Bundesgericht seit Jahren immer den ersten oder zweiten Platz ein.

Dass sich die Richter alle sechs Jahre der Wiederwahl stellen müssen, bewirkt eine stärkere, regelmässig erneuerte demokratische Legitimation. Die Initiative bricht mit diesem Erfordernis, indem neu die Losziehung zu einer einmaligen Ernennung als Bundesrichter bis zum 70. Altersjahr führen würde. Die fehlende Begrenzung der Amtsdauer birgt das Risiko, dass Richter überlang im Amt verweilen und dabei unvermeidliche Abnützungserscheinungen sowie Abgehobenheit zeigen. Ein Abberufungsrecht gegen amtsunwürdige und unfähige Richter würde in die Kompetenz der Bundesversammlung fallen – ausgerechnet, möchte man anfügen, denn so wäre aber die Entlassung der höchsten Richter doch wieder ein politischer Entscheid und die Initianten sind ja mit dem Hauptanliegen der Entpolitisierung der Richterwahlen angetreten.

Akzeptanz ist entscheidend

Das ungeschriebene, faktisch aber vorhandene Erfordernis der Parteizugehörigkeit mag störend sein. Parteien haben aber keine Möglichkeit, Einfluss auf die Urteile zu nehmen. Das Bundesgericht hält selber in mehreren Entscheiden ausdrücklich fest, dass die Parteizugehörigkeit der Richter keinen Einfluss auf die Rechtsprechung habe, und widerlegen damit als Betroffene den Vorwurf, wegen des Wiederwahlerfordernisses nach sechs Jahren könne Druck auf sie ausgeübt werden.

Sodann stösst die Mandatsabgabe auf Kritik. Dem aussenstehenden, mit dem Konkordanzprinzip wenig vertrauten Betrachter mag die Abgabe in der Tat den Anschein erwecken, die Richter seien ihren Portierenden eine Leistung schuldig, obwohl dadurch weder die Wiederwahl noch die Rechtsprechung tangiert ist. Der Betrag bewegt sich je nach Partei in der Bandbreite von 3000 bis 10 000 Franken – bei einem Bundesrichtergehalt von 365 000 Franken – und gründet allein im Umstand, dass in der Schweiz keine direkte staatliche Parteienfinanzierung existiert. Zahlreiche Stimmen sehen die Mandatssteuer unkritisch: Es sei ein unbedenklicher privatrechtlicher Vereinsbeitrag, solange er nicht eine Voraussetzung für die Wiederwahl darstelle.

Das heutige System der Richterwahl mag diskussionswürdig und auch nicht perfekt sein. Aber alle anderen Systeme sind es noch weniger. Massgebend ist, dass sowohl das Wahlverfahren ans Gericht als auch dessen Rechtsprechung auf breite Akzeptanz stossen, und das dürfte mangels einer bisher breit geführten Diskussion in der Öffentlichkeit der Fall sein.