Den Rechtsstaat überwachen!

Herr Schweizer, Hand aufs Herz: wie geht es Ihnen nach der Parlamentsdebatte um das neue Nachrichtendienstgesetz?

Ich war schon überrascht, wie unbedacht diese Debatte geführt wurde und wie bereitwillig man massgebliche Dinge ausgeklammert hat. Aber dann wiederum erstaunt mich der fahrlässige Umgang mit den Grundrechten, den dieses Gesetz betreibt, ganz und gar nicht mehr: In der Schweiz wird auf ganz verschiedenen Gebieten auf derart gravierende Weise gegen den Rechtsstaat verstossen, dass die Bundesverfassung eigentlich gar nicht mehr gilt.

Wie bitte?

Sie haben richtig gehört. Bundesrat und Bundesversammlung haben bei jeder politischen Entscheidung die erste Pflicht zu prüfen, ob der Bund eine eigene Kompetenz nach der Bundesverfassung hat und ob er die Grundrechte angemessen schützt. Die Bundesverfassung wird aber seit längerem einfach nicht mehr beachtet, und es herrscht in vielen Sachbereichen die Auffassung, Bundesrat und Parlament dürften mit Gesetzen und Beschlüssen machen, was sie wollen.

Das ist eine steile These…

…für die ich Ihnen unzählige Beispiele geben kann: Der Verfassungsauftrag für ein Bildungsgesetz aus Art. 67a Jugend und Musik wird nicht einmal zu einem Drittel erfüllt durch die kleine Revision des Kulturförderungsgesetzes in der Kulturbotschaft, der Art. 75b über die Begrenzung der Zweitwohnungen wird durch ein Zweitwohnungsförderungsgesetz ausgeführt, Bankdaten werden unbesehen in die USA geschickt, kurz, von A bis Z, von der Armee bis zur zweiten Röhre, wird verfassungswidrig gehandelt. Es ist gut, dass Sie mit mir über das Nachrichtendienstgesetz reden wollen, aber ich muss Ihnen sagen: Das ist nur die Spitze des Eisbergs!

Schiessen Sie also los: A wie Armee!

Genau, die Armee, die soll nach der Vorlage für ihre Weiterentwicklung neuerdings ihre Dienstleistungen auch für nichtmilitärische Aufgaben an private Veranstaltungen verkaufen und die Soldaten zu Einsätzen jenseits der Landesverteidigung abberufen – hat sich da irgendjemand gefragt, wie das mit dem Zwangsarbeitsverbot in Einklang zu bringen ist, dem wir laut den Menschenrechtskonventionen verpflichtet sind? Oder eben die zweite Gotthardröhre. Es mag eine bestechende Idee sein, sie zu bauen, ohne sie für den Transitverkehr zu öffnen. Aber das Vorhaben ist rechtswidrig. Wir haben ein Strassenverkehrsabkommen mit der EU, das klar besagt, dass dem Transitverkehr alle verfügbaren Wege zur Verfügung gestellt werden müssen.

Bei der Unzahl an Juristen, die sich in Bern tummeln, vermag das zu erstaunen: Sehen die Beamten und Politiker etwa nicht mehr durch ihren eigenen Gesetzesdschungel?

Schlimmer, diese Dinge sind ihnen durchaus bekannt und bewusst – nur scheren sich gewisse Verantwortliche keinen Deut darum! Sie müssen die Probleme ja auch nicht aussitzen, wenn sie denn dann entstehen: Verantwortlich sind später die Staatsanwaltschaften und Gerichte; das kümmert den Politiker, der einfach einmal Flagge zeigen will, herzlich wenig. Es ist etwas platt, stimmt aber eben trotzdem: Das politische Denken ist kurzfristig und situationsbezogen. Das begünstigt eine symbolische Gesetzgebung, die die Verfassung kurzerhand umgeht, wenn sie ihr im Weg steht.

Hinderlich scheint die Verfassung aber auch dem Volk zu sein – wie sonst ist zu erklären, dass immer öfter Initiativen durchkommen, die im Widerspruch zu verfassten Grundgesetzen stehen?

Das Phänomen dieser Initiativen haben wir, das ist klar. Wichtig ist aber, dass man die Dimensionen im Blick behält: Die Anzahl an Verfassungs- und Menschenrechtsmissachtungen, die von der Verwaltung ausgehen oder im parlamentarischen Prozess gefasst werden, ist wesentlich höher als jene, die durch Initiativen entstehen. Das ist meine zentrale Botschaft: wir haben ein fundamentales Systemproblem. Und es braucht dringend Gegengewichte, um der grassierenden Verluderung des Rechtsstaats entgegenzuwirken.

Man kann dabei auf institutioneller Ebene ansetzen…

Das muss man sogar: Es fehlt in unserem Land eine Staatsgewalt, die Bundesrat und Parlament in ihren Entscheidungen nur schon einmal zu Reflexion über die Verfassungs- und Völkerrechtskonformität nötigt. Es fehlt eine Verfassungsgerichtsbarkeit. Sie wäre einer der wesentlichen Ansätze, denn klar ist, dass das, was wir jetzt machen – von 100 Fällen 5 nach Strassburg schicken –, einfach nicht ausreicht, um die rechtsstaatlichen Fragen der Politik zu klären. Man könnte aber auch nach anderen Varianten suchen, etwa das Bundesgericht spezielle Gutachten beispielsweise über die Gültigkeit von Volksinitiativen oder von zweifelhaften Gesetzesvorlagen oder Entwürfen von Staatsverträgen erstellen lassen; oder in den Kantonen liesse sich eine Kammer für Rechtskontrollen einführen.

… oder vorerst einmal die Mittel nutzen, die wir als vierte Gewalt haben, und die Missstände redend ins Bewusstsein bringen. Versuchen wir das nun doch anhand des konkreten Einzelfalls, den wir ursprünglich mit Ihnen besprechen wollten: Das neue Nachrichtendienstgesetz…

…unbedingt! Gerade im Sicherheitsbereich gibt es aus rechtsstaatlicher Sicht ungeheuer viele Mängel und Missbräuche. Es ist sehr bedenklich, was man beispielsweise bei der verwaltungsinternen «Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen» an Eingriffen in den Persönlichkeitsbereich sieht. Davon erfährt Gott sei Dank die Öffentlichkeit, weil die Betroffenen – überprüfte Beamte oder Militärangehörige – gegen diese Stelle am Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen können. Es gibt hier also ein Gericht, das «Stopp!» sagt. Beim Nachrichtendienst hingegen: Nichts dergleichen! Nichts!

Dröseln wir die Sache sauber auf. Das Nachrichtendienstgesetz besteht im wesentlichen aus zwei Komponenten: Einmal sieht es vor, dass der Nachrichtendienst bei einer angenommenen Bedrohung mittels verschiedener Überwachungstechniken in private Räume eindringen darf. Und sodann soll die sogenannte Kabelüberwachung das Erfassen und Filtern aller grenzüberschreitenden Datensignale erlauben. Punkt 1, die Überwachung von Privaträumen, soll pro Jahr nicht mehr als 10 bis 12 Personen betreffen – wo ist das Problem?

Das zentrale Problem ist, dass jeder Rechtsschutz für die Betroffenen fehlt. Nehmen wir einmal an, bei einer dieser 10 Personen würden aufgrund einer Verwechslung Telephongespräche abgehört oder ein Trojaner in deren PC geschmuggelt – die Person hat dann einfach keine Stimme. Natürlich will man sie als Verdächtige nicht im Vorfeld einer Straftat schon ans Gericht einladen. Aber man könnte standardmässig zumindest einen Anwalt für Bürgerrechte einsetzen. Seit dem NSA-Skandal tun das sogar die Amerikaner, die übrigens in dieser Hinsicht noch weiter gegangen sind und entschieden haben, dass das Auskunftsrecht auch gegenüber den Nachrichtendiensten gilt. Bei uns hat das Parlament das schon 2010 abgelehnt. Niemand kann den Nachrichtendienst zwingen, Auskunft über eine angeordnete Überwachung zu geben; er kann das nachträglich tun, muss aber nicht – reine Ermessenssache. Wenn der Nachrichtendienst entscheidet, nicht zu informieren, ist das nicht anfechtbar. Das ist ein absoluter Nonvaleur.

Immerhin müssen die Überwachungsmassnahmen aber von einem Bundesverwaltungsrichter sowie dem Verteidigungsminister bewilligt werden, bevor sie effektiv zur Anwendung kommen.

Da kommen wir direkt zum zweiten Hauptproblem des Gesetzes: Dieses Verfahren ist sehr problematisch, denn letztlich fehlt jede öffentlich verantwortliche Kontrollinstanz, um die Aktivitäten des Dienstes effektiv einzudämmen. Laut Gesetz soll ein einzelner Verwaltungsrichter auf der Grundlage von Behauptungen des Nachrichtendienstes in einem geheimen Verfahren über die Fälle befinden, wo «mögliche Gefährder» zum Beispiel abgehört werden sollen. In schwierigen Fragen sind nicht kontradiktorische Verfahren mit Einzelentscheiden aber nie ein taugliches Instrument.

Warum nicht? Weil keiner allein die Verantwortung für eine Sicherheitsgefährdung schultern will?

Tatsächlich ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine Einzelperson einen mutigen Entscheid fällt, im Sicherheitsbereich besonders klein. Ganz grundsätzlich braucht man aber als Richter intelligente Gesprächspartner, um schwierige Sachen zu diskutieren. Ein Gremium, eine Kammer ist immer klüger als ein Solitär. Und den Departementschef in die Aktion zu verwickeln, ist ein staatspolitischer Unfug sondergleichen. Der verliert dadurch seine Neutralität! Das erinnert mich an die 1950er Jahre, als der Bundesrat in einem geheimen Beschluss die Untergruppe «Nachrichten» geschaffen und den Vizedirektor der Bundesanwaltschaft widerspruchslos zu deren Chef erkoren hat. Heute haben wir zwar ein offizielles Gesetz, aber öffentliche Kontrollen sind, abgesehen von der parlamentarischen, keine da, und insofern sind wir immer noch in den 1950ern: Wir schaffen hier eine nicht wirksam kontrollierte Staatsgewalt, die aus den Zeiten des Kalten Kriegs stammt.

Die zweite Komponente des Gesetzes erinnert dagegen an die Auswüchse der modernsten Zeit: Die «Kabelüberwachung» scheint flächendeckende Sammelaktionen à la NSA zu ermöglichen und nicht 10 bis 12 Personen, sondern potentiell jeden Nutzer zu betreffen. Ist das ein Paradigmenwechsel, der vom Rechtsstaat zum Überwachungsstaat führt?

Im Rechtsstaat befinden wir uns hier ohnehin schon lange nicht mehr.

Wo sind wir denn inzwischen angelangt?

Ich weiss es nicht – wahrscheinlich im Land der Rhetorik.

Dort sind wir aber zumindest in guter Gesellschaft: Die Tendenz, die Grundrechte zugunsten suggerierter Sicherheit zu beschneiden, ist ja in ganz Europa zu beobachten, von den USA ganz zu schweigen.

Heute, muss ich Ihnen sagen, hat man in den USA, mindestens als Inländer, mehr Rechtssicherheit als bei uns. Und in Europa stehen wir in puncto Rechtsstaat hinter Italien zurück – bei allen Problemen, die dort herrschen, gibt es in dem Land doch ein funktionierendes Verfassungsgericht und engagierte Staatsanwaltschaften.

Daten werden inzwischen aber doch überall gesammelt und gespeichert?

Nun, sehen wir uns diese «Kabelüberwachung» einmal genau an. Vorgesehen ist ja die Überwachung des «grenzüberschreitenden Datenverkehrs». Man weiss, dass 60 Prozent unseres innerschweizerischen Telephon- und Internetverkehrs übers Ausland gehen, da die Knoten in Oberitalien und in Baden-Württemberg leistungsfähiger sind als jene, die wir in der Schweiz haben. Das heisst: ein Gutteil der Datenkommunikation gerät in den Filter. Und der operiert wie ein chinesischer Fischer: mit riesigen Netzen. Es werden also einfach auf Vorrat Unmengen von Daten gesammelt. Zwar sagt der Nachrichtendienst selbst, dass er gar nicht wisse, was mit all den Daten aus der Funkaufklärung und der Kabelaufklärung anzufangen sei, aber gesammelt werden sie gleichwohl. Und obwohl der Europäische Gerichtshof in Luxemburg letztes Jahr entschieden hat, dass langfristige Vorratsdatenspeicherung unzulässig sei, speichert unser Nachrichtendienst, soweit ich sehe, die gesammelten Daten länger als jedes andere europäische Land. Da frage ich mich: In welchem Film sind wir da eigentlich?

Wir vermuten: in einem Terror-Horrorfilm. Denn ohne die letztens stark gestiegene Angst vor Attentaten wären diese weitreichenden Massnahmen wohl kaum durchzusetzen gewesen – schliesslich sind ähnliche Ansinnen vor sechs Jahren noch gescheitert.

Die Anschlagsangst spielt sicher eine Rolle, und natürlich muss man solche Bedrohungen auch ernst nehmen. Obwohl hier auch die Medien von einiger Wichtigkeit sind. Nicht nur Boulevardblätter, die die Terrorangst mit reisserischen Berichten schüren, sondern auch Organe, die mit den fraglichen Instanzen verbandelt sind. Es gibt eine Zeitung, die seit längerem ständig über die Notwendigkeit des Ausbaus der Aufgaben und Befugnisse des Nachrichtendienstes schreibt. Wissen Sie welche?

Na, wir jedenfalls nicht. Aber helfen Sie uns.

Die NZZ! Was nicht weiter erstaunlich ist, wenn man weiss, dass Eric Gujer im Beirat des Schweizerischen Nachrichtendienstes sitzt. Den grössten Einfluss hat aber natürlich ein anderer Player: Zentral bei dem Gesetz ist der amerikanische Druck. Herr Bundesrat Maurer würde und könnte das natürlich nie öffentlich zugeben, aber man muss kein Verschwörungstheoretiker sein, um hier die Verbindungen zu sehen: Wenn wir unser System nicht anpassen, kriegen wir keine Warnungen mehr aus den USA. Diese Dinge werden bewusst im Dunkeln gehalten. Man weiss, dass es seit zehn Jahren einen Verbindungsmann des CIA beim Nachrichtendienst gibt; das ist staatsvertraglich abgemacht. Alle Fragen dazu, wie unser Dienst in die amerikanischen Praktiken mitverstrickt ist, hat der Bundesrat aber unbeantwortet gelassen, allen entsprechenden Auskunftsbegehren von qualifizierten Parlamentariern ist er ausgewichen.

Dennoch ist erstaunlich, dass 30 Jahre nach der Fichenaffäre ein potentiell derart tief in die Privatsphäre eingreifendes Gesetz einfach so durchgewinkt wird und auch in der Gesellschaft auf offenbar wenig Widerstand stösst.

Ich glaube, dass manche Leute die Diskussionen um die Fichenaffäre als Nestbeschmutzung gesehen haben und der Meinung waren, dass man das Überwachungssystem eben doch brauche. Sehr verbreitet ist auch die Auffassung, dass es die «anständigen» Bürger ja nicht betreffe. Doch die unrechtmässige Grundrechtsverletzung eines Mitmenschen ist auch ein Risiko für die anderen Glieder der Gesellschaft.

Seltsam ist auch, dass sich im Bereich «Privatsphärenschutz» keine parteiübergreifenden Allianzen ausbilden. Während sich die Linke in der Nachrichtendienstfrage – zögerlich – hervortut, krebst sie zurück, wenn es um die finanzielle Privatsphäre geht, und umgekehrt: Derweil Thomas Matter das Bankgeheimnis zelebriert, stimmt er für die digitale Massenüberwachung. Wieso gibt es hier keine parteiunabhängigen Bündnisse?

Ich bin kein Politikwissenschafter und kann nur Vermutungen anstellen. Tatsache ist aber, dass wir seit dem Ende der Zauberformel keine feste Regierungskoalition mehr haben. Das wirkt sich so aus, dass im Parlament jede Partei nur ihre eigene Wählerschaft bedient und selbst die Mitteparteien, die sich als staatstragend verstehen, sich selten einigen können. Allianzen gibt es da also so gut wie keine mehr – noch nicht einmal, wenn es um so grundlegende Dinge wie die Fairness im Verfahrensrecht geht. Bei der Sicherheitsfrage hingegen will kaum ein Politiker den Ruf auf sich nehmen, nichts gegen den Terrorismus zu unternehmen oder gar die Terrorismusbekämpfung behindern zu wollen.

Das wollen Sie ja wohl auch nicht, deshalb nun konstruktiv: Was wäre zu tun, um den Terror effektiv, aber mit rechtsstaatlich wasserdichten Mitteln zu bekämpfen?

Ich glaube, man wird dem Terrorismus nur gerecht, wenn man ihn versteht wie organisierte Kriminalität. Der zellenartige Aufbau und die kleinteilige Kommunikation funktionieren genau wie in der organisierten Kriminalität. Und wie man die bekämpfen muss, haben wir in den letzten Jahrzehnten recht gut gelernt; in diesem Bereich haben wir wichtige Kenntnisse erworben, die aber nichts mit dem Nachrichtendienst zu tun haben. Der leistet auf diesem Feld keinen wesentlichen Beitrag.

Man weiss ja im allgemeinen wenig davon, was der Geheimdienst leistet respektive verhindert, weil man kaum je von nicht stattgefundenen Verbrechen zu hören bekommt.

Vor allem haben wir keinerlei Statistiken zu den Leistungen des Nachrichtendienstes. Umgekehrt wissen wir aber dank Studien, dass in der Schweiz in den letzten 40 Jahren mindestens 95 Prozent aller Terrorismusfälle von der Bundesanwaltschaft und den kantonalen Staatsanwaltschaften gelöst wurden. Dasselbe gilt für die aktuellen Jihadisten-Fälle: Wenn es Instanzen gibt, die in diesem Bereich effektiv handeln und tätig werden, dann sind es die Strafverfolgungsbehörden. Es ist deshalb völlig widersinnig, dass diese Behörden weniger Kompetenzen haben sollen als der Nachrichtendienst. Dieser, ich sage es noch einmal, wird kaum Wesentliches zur Terrorbekämpfung beitragen. Wir müssen froh sein, wenn er die Situation nicht noch verschlimmert.

Wie das?

Denken Sie an die NSU-Morde in Deutschland. Da haben V-Männer des Nachrichtendienstes jahrelang die Szene observiert – ohne den Staatsanwaltschaften etwas zu sagen. Das Ergebnis ist bekannt. Bei uns verpflichtet der Bund die Kantone, Mitarbeiter für den Nachrichtendienst zu stellen. Die dürfen dann aber die Kriminalpolizei – laut Gesetz – nicht über ihre Kenntnisse informieren, sondern nur innerhalb ihrer Instanz nach Bern rapportieren. Wir haben also zwei völlig getrennt voneinander agierende Einrichtungen, deren Koordination nicht sichergestellt ist. Das führt letztlich zu einem kaum lösbaren Kompetenzgerangel. Natürlich spielen hier auch politische Fragen mit rein: Ein Departement, das seine Armee von der Abschaffung bedroht sieht, muss sich seine Bedeutung anderweitig sichern… Mir sind solche Fragen aber ganz gleichgültig, ich will einzig und allein, dass wir ein funktionierendes System haben, das den Rechtsschutz für die Betroffenen sicherstellt!

Effizient wäre also, stärker auf die Bundes- respektive Staatsanwaltschaften zu setzen, die die fraglichen Fähigkeiten bereits erprobt haben?

Genau. Ich will nicht bestreiten, dass es Erfolge gibt, die aus der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit mit anderen Staaten oder aus gewissen Beobachtungen, z.B. von rechtsextremen Gruppen, resultieren. Insgesamt sollte man aber sehen, dass das System, das wir Mitte der 1990er Jahre eingerichtet haben, gar nicht so dumm ist. Man sagte dem Nachrichtendienst: Ihr könnt Informationen aus allen öffentlich zugänglichen und von allen Amtsstellen haben. Ihr könnt sogar verdeckte Ermittler haben. Aber schwere Eingriffsmittel wie Trojaner, geheime Internetzugriffe, Telephonkontrollen und Ähnliches gehören in die Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft, die ja dann auch als einzige ein sicheres Verfahren gewährleisten kann.

Die «schweren Eingriffsmittel» soll nun eben auch der Nachrichtendienst einsetzen können, und zwar anders als die Strafbehörden nicht nur dann, wenn ein konkreter «Verdacht» besteht, sondern bereits aufgrund der «Annahme» einer konkreten «Gefährdung». Helfen Sie den Laien: Was heisst das, worin besteht der Unterschied?

Wenn wir das wüssten! Die Frage wird international diskutiert, und zwar von den Experten genauso wie von den Laien…

Ist «Annahme» ein anderes Wort für «Bauchgefühl»?

Bauchgefühl oder Politik! Ursprünglich hat man immer gesagt, dass der Nachrichtendienst im Hinblick auf die Strafverfolgung von spezifischen Delikten, den sogenannten Staatsschutzdelikten, tätig werden soll. Das ist jetzt nicht mehr so. Er wird zu einer eigenständigen Staatsgewalt mit einem völlig offenen Auftrag in allen Bereichen «von wichtigen Landesinteressen». Im Strafprozess ist die Sache viel präziser: Hier muss ein Bezug zur Straftat, eine Kausalkette zu einem Delikt hergestellt werden. Mit dem Nachrichtendienstgesetz hingegen schaffen wir eine Grundlage, die die Beschattung eines x-beliebigen Predigers oder eines stark umstrittenen Journalisten ermöglicht.

Immerhin kann so aber früh eingegriffen werden – während ja quasi immer schon etwas passiert sein muss, bevor man auf eine Kausalkette und also einen Strafprozess abstellen kann.

Das ist nicht ganz zutreffend, insofern wir in der Zwischenzeit – das wird eben auch häufig geleugnet – im Strafgesetzbuch verschiedene Vorbereitungshandlungsstrafverfahren haben. Terrorismusfinanzierung beispielsweise gilt als Vorbereitungshandlung und damit als Strafdelikt, gegen das man mit den besagten Mitteln vorgehen kann. Wir haben also so gut wie keine Lücken im Strafgesetzbuch – man müsste das aber natürlich nochmals ganz genau prüfen.

Seltsam genug, dass man das nicht vor der ganzen Debatte getan hat! Wie ist es möglich, dass das Parlament eine mit derart vielen Unbekannten behaftete Vorlage überhaupt behandelt hat?

Klärungsversuche gab es schon. Als die Beratungen im Januar 2014 starteten, hat die Geschäftsprüfungsdelegation, ein Ausschuss der Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte, also die Aufsichtskommission, einen ausführlichen Bericht über die Mängel des Gesetzesentwurfs verfasst. Auf Druck des Departements hat die zuständige Nationalratskommission dann aber die wenigsten der vorgebrachten Argumente berücksichtigt. Eine parlamentarische Instanz verfasst einen Bericht, und keiner sieht sich bemüssigt, die Kommentare der Fachkollegen zu berücksichtigen! Ganz offensichtlich ist das System heute einfach weder willens noch fähig, eine so komplexe Sachfrage sauber durchzuarbeiten.

Womit wir wieder bei der Verluderung des Rechtsstaats angelangt wären. Gibt es irgendwelche Hoffnungsschimmer am Horizont, Leute im Parlament, die Sie zuversichtlich stimmen, indem sie Rückgrat beweisen und dem Trend zur Willkür entgegenwirken?

Es gibt durchaus manche Leute in der Verwaltung und in den Departementen, die Gewissenhaftigkeit und Sorgfalt haben und in diesem Sinne wissenschaftlich agieren. Die Wissenschaft ist ja im Grunde genommen ein Handwerk, das einen auf bestimmte parteiunabhängige Werte und korrekte Methoden verpflichtet. Genau dieser Leitlinie will ich selber folgen. Bei allem, was ich sage, geht es mir einzig und allein um den Respekt vor bestimmten Werten des Menschen und um elementare Fairnessregeln im Staat, die jedem zustehen. Das ist letztlich eine Frage der Gleichbehandlung: keine Privilegien! Dafür setzte ich mich ein und kämpfe ich gegen eine Legislative und politikgeneigte Chefbeamte, die sich nach dem Wind richten und der Bevölkerung vorwiegend Massnahmen- und Privilegiengesetze bescheren.