Das zweitgrösste Risikoszenario ist Realität geworden

Auf dem Papier waren die Schweizer Behörden auf eine Pandemie vorbereitet. Doch die Coronakrise offenbarte Mängel, etwa bei der Vorratshaltung von Schutzmaterial oder bei der Koordination zwischen Bund und Kantonen.

 

Während die Covid-19-Pandemie die Schweiz in Atem hielt, wurde teilweise die Frage laut, wie gut die zuständigen Behörden in der Schweiz eigentlich auf ein derartiges Ereignis vor­bereitet waren. Anlass dazu gaben nicht nur die offensichtlichen Engpässe an Schutzmaterial und Testkapazitäten. Auch die Fragen, welche Massnahmen zur Krisenbewältigung sinnvoll seien, ob der Bund oder die Kantone diese anordnen sollen und wer wie weit gehen darf, standen wiederholt im Raum. Hier zeigten sich die Auswirkungen systemischer Rahmenbedingungen der Krisenbewältigung: In der Schweiz sind das Staatsverständnis, die politische Kultur und damit auch das Gesundheitswesen stark von Föderalismus, Subsidiarität und einer hohen Bedeutung der Eigenverantwortung geprägt. Diese Eigenheiten bringen Zuständigkeitsfragen mit sich, begünstigen Verantwortungsdiffusion, erschweren eine zentrale Führung und die rasche Entscheidungsfindung. Es besteht ein Spannungsfeld zwischen dem Wunsch nach situationsspezifischem, eigenverantwortlichem Handeln und der Erwartung an ein koordiniertes, national einheitliches Vorgehen unter klarer Führung.

Vorbereitung auf hypothetischen Fall

Der Möglichkeit des Auftretens einer Pandemie waren sich die ­Behörden bewusst: Im Risikobericht des Bundesamts für Bevölkerungsschutz von 2015 figurierte eine Pandemie als zweitgrösstes Risikoszenario1 nach einer Strommangellage. Als gesamtschweizerische strategische Grundlage zum Umgang mit einem solchen Ereignis verfügt der Bund seit 2004 über einen Influenza-Pandemieplan, der mehrfach überarbeitet wurde – letztmals 2018. Das BAG verfügt zudem über ein internes Krisenhandbuch zur Re­organisation und Sicherstellung des internen Betriebs. Die Strategien und Massnahmen im Pandemiefall sowie die Zuständig­keiten dafür waren somit grundsätzlich vorbereitet.

Die zuständigen Behörden und Akteure konnten in den letzten rund 20 Jahren mehrfach Erfahrungen mit potenziellen Pandemiesituationen sammeln. Diese wurden jeweils nachträglich aufgearbeitet, unter anderem mit wissenschaftlichen Evaluationsstudien, und führten zu Anpassungen der strategischen und rechtlichen Grundlagen. So revidierte der Bund per 2016 das Epidemiengesetz (EpG), welches die Zuständigkeiten und die Massnahmen zur Bekämpfung von übertragbaren Krankheiten definiert. Diese Revision beinhaltete unter anderem eine klarere gesetzliche Kompetenz- und Aufgabenzuweisung zwischen Bund und Kantonen bei der Krisenbewältigung. Dazu wurde das neue Konzept der besonderen Lage eingeführt: Normalerweise sind die Kantone dafür zuständig, Massnahmen zur Verhütung und ­Bekämpfung von übertragbaren Krankheiten anzuordnen. Neu erhielt der Bundesrat die Kompetenz, in einer besonderen Lage ­gewisse dieser Massnahmen nach Anhörung der Kantone selbst anzuordnen. Wie bisher kann der Bundesrat zudem in einer ausserordentlichen Lage gestützt auf Notrecht die notwendigen Massnahmen direkt anordnen. Dies sollte die Führung in besonderen oder ausserordentlichen Lagen erleichtern, ein einheitliches Vorgehen ermöglichen und die Kantone entlasten.

Im Hinblick auf eine allfällige Anwendung der neuen EpG-Bestimmungen liess das Bundesamt für Gesundheit (BAG) 2018 eine Studie erstellen. Diese untersuchte, welche Herausforderungen Bund und Kantone in einem konkreten Ereignisfall erwarteten und ob das BAG über die nötigen Fähigkeiten und fachliche Expertise verfügt, um die allfälligen neuen Aufgaben im Krisenfall übernehmen zu können. Die zuständigen Behörden auf Bundes- und Kantonsebene bereiteten sich somit auf konzeptioneller Ebene durchaus auf den Umgang mit einer Pandemie vor. Sie versuchten, Lücken und Klärungsbedarf zu identifizieren und gemeinsam ­anzugehen, um im Ereignisfall gerüstet zu sein. Eine Schwierigkeit dabei war allerdings, dass ein solcher Fall noch ziemlich hypothetisch schien und niemand wissen konnte, welche konkreten ­Fragen und Herausforderungen sich stellen würden.

Bewährungsprobe für das neue Krisendispositiv

Wie gut war die Schweiz nun auf Covid-19 vorbereitet? Wie gut haben sich diese Vorbereitungen und das neue Krisendispositiv im Fall von Covid-19 bewährt? Der Katalog der möglichen gesundheitspolitischen Massnahmen (Hygiene- und Abstandsregeln, Testen, Contact Tracing, Veranstaltungsverbote, Schulschliessungen, Maskenpflicht etc.) und die Zuständigkeiten dafür sind im EpG und im Pandemieplan Influenza vordefiniert. Im wesentlichen ging es somit darum, aufgrund der Lagebeurteilung im richtigen Moment die geeigneten Massnahmen anzuordnen und umzusetzen. Eine Schwierigkeit dabei war, dass zum Zeitpunkt des Auftretens noch wenig gesichertes Wissen über das Virus vorhanden war, auf das man die…

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