Das verschleierte Kostenwachstum

In den 1990er-Jahren sind die Staatsschulden in der Schweiz stark gewachsen. Es bestand ein breiter Konsens darüber, dass der staatliche Fussabdruck zu verringern sei. Selbst Beamte empfanden die Verwaltung als zu bürokratisch. Und siehe da: Die eindunkelnde Kulisse schuf den notwendigen Druck für Reformen.

New Public Management, flache Hierarchien, mehr Autonomie, aber auch Controllinginstrumente und nicht zuletzt neue Personalgesetze, die das Ende des Beamtenstatus besiegelten: All dies hielt Einzug in die Verwaltung. 1998 wurde die Verwaltungseinheit von Post-, Telefon- und Telegrafenbetrieben durch die modernen Aktiengesellschaften Schweizerische Post und Swisscom ersetzt.

Die Reformen lieferten in ihrem Instrumentenkasten die Messmethoden für die Erfolgskontrolle gleich mit. Und diese Methoden zeigen heute: Die Reformen waren ein Erfolg. Staatsausgaben und -einnahmen sind ausgeglichen, die Verwaltungsausgaben weisen ein relativ moderates Wachstum aus. Also alles in Butter?

Nicht ganz. Abseits der klassischen Indikatoren zeigen die hohe Zahl staatlich administrierter Preise, der Takt, mit dem Verordnungen erlassen werden, und die Aus­dehnung der staatsnahen Unternehmen ein differenzierteres Bild. Dieses Bild ist in erster Linie Ausdruck von Governance­problemen, die nie gelöst wurden – und die mit einfachen Bürokratiestoppschildern und dem Ruf nach privatwirtschaftlich orientierten Managementpraktiken auch nicht zu lösen sind.

Die Kostenkrankheit

Wächst das Volkseinkommen um einen Franken, steigt die Nachfrage nach staatlichen Gütern und Dienstleistungen um mehr als einen Franken. Adolph Wagner formulierte bereits 1892 das «Gesetz der wachsenden Staatsausgaben». Bis heute finden Ökonomen empirische Belege dafür.

Nicht nur die Nachfrage, auch die Beschaffenheit des Angebots steht im Verdacht, das Staatswachstum zu befeuern. Der amerikanische Ökonom William Baumol sprach einst von der Kostenkrankheit des Staates. Seine These: Der Staat profitiere als Dienstleister nicht in dem Ausmass vom technologischen Wandel, wie es die Privatwirtschaft durch Automatisierung und Massenproduktion tue. Auch dieser Mechanismus wurde in empirischen Studien für unterschiedliche Länder und Staatsbereiche, wie das Gesundheitswesen und das Bildungswesen, belegt. Heutzutage realisieren allerdings private Dienstleistungsunternehmen dank der Digitalisierung grosse Effizienzgewinne. Sollte das nicht auch dem Staat in vielen Bereichen gelingen?

Natürlich verdienen es sowohl die nachfrageseitigen als auch die angebotsseitigen Erklärungen, ausführlicher diskutiert zu werden. Im Zentrum sollen hier aber die politisch-ökonomischen, angebotsseitigen Erklärungen stehen. Diese sehen die Probleme vorwiegend in den Anreizstrukturen der Verwaltung und der Politik.

Ausgangspunkt ist das klassische Problem hierarchischer Organisationen, das Prinzipal-Agenten-Problem. Die Regierung ist Auftraggeber, sprich Prinzipal; die Verwaltung ist Auftragnehmer, sprich Agent, und hat die von der Regierung und vom Parlament beschlossenen Politikmassnahmen zu implementieren. Der Prinzipal hat durchaus Anreize, die Politik ohne Verschwendung (produktionseffizient) und in der richtigen Menge am richtigen Ort (allokationseffizient) zu implementieren.

Beim Agenten sieht dies anders aus. Wie alle anderen Menschen auch möchten sich Verwaltungsangestellte und ihre Vorgesetzten das Leben möglichst angenehm machen und die Erfüllung der Aufgaben nach eigenen Präferenzen gestalten. Es zeigt sich erstens, dass die Präferenzen und Anreize von Prinzipal und Agent im Konflikt stehen können. Zweitens profitiert der Agent von einer Informationsasymmetrie zwischen ihm und dem Prinzipal, denn Kontrollen sind für den Prinzipal kostspielig. Der Ökonom William A. Niskanen stilisierte daher den Bürokraten zu nichts weniger als einem Budgetmaximierer, der sein Amt zur Erhöhung seines eigenen Prestiges, Gehalts und Karrierechance wie einen Luftballon aufbläst.

Die Prinzipal-Agenten-Problematik ist in allen hierarchischen Organisationen allgegenwärtig, nicht nur im staatlichen Bereich. Nur sind in privatwirtschaftlichen Strukturen unter Wettbewerb die Anreize viel besser, sowohl Produktions- als auch Allokationseffizienz anzustreben. Ineffizienten und daher zu teuren Anbietern bricht schnell die Nachfrage weg. Ausserdem führt der Wettbewerb natürlicherweise zu einem Benchmarking und gestattet ein Lernen von den Konkurrenten. Bei staatlich produzierten Gütern und Dienstleistungen fehlen die wettbewerblichen Elemente weitestgehend. Ein Leistungsvergleich einer Justizbehörde zwischen Ländern oder Kantonen ist wesentlich anspruchsvoller als zwischen Mobiltelefonen oder Rotweinen. Ein Anbieterwechsel im öffentlichen Bereich kann…