Das Mehrheitsprinzip und die Freiheit

Unser Mitherausgeber Robert Nef hat die Friedrich August von Hayek-Medaille erhalten. Wir gratulieren! In seiner Preisrede wirft er die Frage auf, ob Mehrheiten in modernen Demokratien frei sein wollen. Aus strikt liberaler Sicht neigt er zu einem rationalen Nein, als Schweizer mit Wurzeln im direktdemokratischen Appenzellerland zu einem emotionalen Ja. Und kommt zum Schluss: Je beschränkter die Zuständigkeit der Politik ist, desto eher sind Demokratie und Freiheit kompatibel.

Ich beginne mit der Verteidigung des Mehrheitsprinzips und stütze mich dabei auf einen meiner Lieblingstexte, eine kurzgefasste, inhaltlich und sprachlich geniale Quintessenz der Begründung einer politischen Philosophie der Gemeinschaft – den Rütlischwur in Schillers «Tell»:

Wir wollen sein ein einzig Volk von Brüdern,

in keiner Not uns trennen und Gefahr.

Wir wollen frei sein wie die Väter waren,

eher den Tod, als in der Knechtschaft leben.

Wir wollen trauen auf den höchsten Gott

und uns nicht fürchten vor der Macht der Menschen.

(Friedrich Schiller, «Wilhelm Tell», Zweiter Akt, Szene 2)

Meine Anklage erfolgt zunächst in Form einer aktualisierten Parodie:

Wir wollen sein ein einzig Volk von Rentnern,

uns zwangsversichern gegen alle Not.

Wir wollen Wohlfahrt, selbst auf Kosten unserer Kinder,

eher Taktieren, als eigenständig sich behaupten.

Wir wollen trauen auf den zentralen Staat,

und uns stets beugen vor der Macht der Mehrheit.

(Robert Nef, «Willhelm Tell heute», Zweitletzter Akt, zweitletzte Szene)

Was liegt zwischen diesen beiden Texten – ausser natürlich dem eklatanten sprachlichen Qualitätsunterschied? Es sind 205 Jahre seit Schillers Tell und 717 Jahre seit der historischen Gründung der Eidgenossenschaft 1291.

Mein verballhornter aktualisierter «Rütlischwur» ist das, was an Freiheit noch übrig bleibt, wenn das Mehrheitsprinzip lange genug, mit zu wenig Einschränkungen und in Kombination mit dem Repräsentationsprinzip praktiziert wird. Der aus demos (Volk) und kratein (herrschen) zusammengesetzte Begriff «Demokratie» bezeichnet eine grosse Vielfalt von Phänomenen. Wenn Aristoteles, Karl Marx, Alexis von Tocqueville, Joseph Schumpeter, Ludwig von Mises, Friedrich August von Hayek, Robert Dahl, Robert Putnam, Niklas Luhmann oder Hans Hoppe den Begriff Demokratie verwenden, so benützen sie ihn nicht nur für unterschiedliche Deutungen und Sichtweisen der Realität, sondern auch für unterschiedliche Phänomene.

Für Aristoteles war die Demokratie eine Zerfallsform jener «Herrschaft der vielen», die er «Politie» nannte. Die ideengeschichtliche Karriere des heute weitgehend positiv aufgeladenen Begriffs der Demokratie begann also mit einer radikalen Kritik. Die im Lauf der Ideengeschichte sehr unterschiedlich beantwortete Grundfrage lautet: Ist das Mehrheitsprinzip als Verfahren kollektiver Entscheidfindung mit der Idee der Freiheit dauerhaft vereinbar?

Mehrheiten tendieren dazu, auf Kosten produktiver Minderheiten zu leben und dies auf der Basis des Mehrheitsprinzips durchzusetzen. Das hat zur Folge, dass die Produktivität sinkt, weil Umverteilung weniger produktiv ist als die Investition in den technologischen und ökonomischen Fortschritt, die stets auch auf Risikokapital beruht. Bei sinkender Produktivität sinkt auch die Wettbewerbsfähigkeit, was sich seinerseits durch einen allgemeinen Rückgang des Wohltandes bemerkbar macht. Die Umverteilung frisst, wie die Revolution und wie Saturn, der Gott der Zeit, buchstäblich die eigenen Kinder, oder verhindert – in einer moderneren Variante – bereits deren Entstehung. Dies ist die pessimistische Sicht, die unter andern die Ökonomen Bastiat, von Mises und von Hayek vertreten haben.

Aus der Sicht des Zürcher Staatsrechtslehrers Zaccaria Giacometti gibt es auch Grund zum Optimismus, sofern die Randbedingungen richtig gesetzt werden. In seinen beiden Zürcher Rektoratsreden (Zaccaria Giacometti: «Ausgewählte Schriften», hrsg. von Alfred Kölz. Zürich: 1994, S. 24) zeigt er auf, wie man die Freiheit institutionell auf Verfassungsebene durch einen offenen Katalog der Freiheitsrechte vor dem Zugriff des Gesetzgebers schützen könnte: «Da aber, wie gesehen, die Möglichkeit neuer staatlicher Einbrüche in die individuelle Freiheit faktisch unbegrenzt erscheint, muss dementsprechend auch der Katalog der Freiheitsrechte in der Gewährleistung von Freiheiten gegenüber dem Staat unbegrenzt sein.»

Giacometti ist als Rechtspositivist gegenüber der Naturrechtslehre skeptisch. Seine Theorie vom offenen Katalog der Freiheitsrechte ist so etwas wie eine Schranke der Zuständigkeit der politischen Gemeinschaft, überhaupt in die individuelle Freiheit einzugreifen. Freiheit ist für ihn also nicht naturgegeben, sondern ein menschenrechtliches Postulat, das heisst ein universeller und allgemeingültiger Massstab.

Ob von Gott geschenkt oder auferlegt, ob von der Natur angelegt, ob von den Menschen gegenseitig zugemutet oder ob einfach angemasst, wir gehen immer schon von der Freiheit aus. In Schillers Formulierung werden die Freiheitsrechte «von den Sternen heruntergeholt», im Mythos von Prometheus wird das Feuer der Freiheit den Göttern geraubt. Ich selbst habe eine Präferenz für die Freiheit als Gabe Gottes, denn diese Deutung lässt fast alle andern Deutungen offen. Nur mit der Formel «Vox populi, vox Dei», Volkes Stimme ist Gottes Stimme, kann ich mich nicht abfinden. Sie hat für mich etwas Arrogantes, Blasphemisches. Ich komme auf die Formel noch zurück.

Die Frage nach dem tauglichen Hüter oder der Hüterin der Freiheit hat Giacometti in seiner ersten Zürcher Rektoratsrede 1954 beantwortet. Er sieht die Freiheit am besten im «Volkswillen», also bei der Mehrheit, aufgehoben und kommt zum Schluss, dass eine Freiheit, die nicht vom mehrheitlichen Volkswillen getragen ist, letztlich nicht zu halten sei: «Die Frage nach der Demokratie als Hüterin der Demokratie ist nicht dogmatischer, sondern empirischer Art. Sie geht lediglich dahin, ob Volk und Volksvertretung als Gesetzgeber die Menschenrechte in der Rechtswirklichkeit, also tatsächlich gefährden oder vernichten, und nicht, ob das demokratische Dogma in seinen letzten Folgerungen, in der Idee, zur Vernichtung der Freiheitsidee führe. Das letztere wird zutreffen, damit ist aber noch nichts darüber ausgesagt, ob Volk und Parlament als empirische Gesetzgeber es dazu kommen lassen werden» (a.a.O., S. 9).

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Aristoteles hat das Degenerationspotential des Mehrheitsprinzips treffend erkannt und beschrieben. Seine Staatsformenlehre ist ein Plädoyer für die Mischverfassung. Er unterscheidet die Herrschaft eines einzigen, einiger oder vieler. Alle drei Herrschaftsformen sieht er grundsätzlich positiv, wenn sie «im Hinblick auf das Gemeinwohl regieren», und sie sind verfehlt, wenn sie nur dem jeweiligen Nutzen des einen, einiger oder vieler dienen. Aristoteles hält eine tugendhafte Herrschaft der vielen zwar für möglich, aber für unwahrscheinlich. Die Begründung ist rein empirisch: «Dass sich einer oder einige durch Tugend auszeichnen, ist wohl möglich, dass dagegen viele in jeder Tugend hervorragen, schwierig; am ehesten noch in der kriegerischen; denn diese besitzt die Masse, und darum ist auch in einer solchen Verfassung das kriegerische Element das massgebende, und es haben diejenigen an ihr Teil, die Waffen tragen. Verfehlte Formen im genannten Sinne sind für das Königtum die Tyrannis, für die Aristokratie die Oligarchie und für die Politie die Demokratie. Denn die Tyrannis ist eine Alleinherrschaft zum Nutzen des Herrschers, die Oligarchie eine Herrschaft zum Nutzen der Reichen und die Demokratie eine solche zum Nutzen der Armen. Keine aber denkt an den gemeinsamen Nutzen aller» (Aristoteles: «Politik», 3. Buch. Zürich: 1971, S. 171 ff.).

Trotz aller Bewunderung für die Hellsicht dieser Beobachtungen, sollte man nicht vor einer fundamentalen Kritik an der griechisch-römischen Staatsphilosophie zurückschrecken. Sie hat das politphilosophische Denken Europas nachhaltig beeinflusst und vergiftet. Aristoteles hat zwar mit seiner Definition des Menschen als eines politischen Tiers, als «Zoon politikon», die Zeitgenossen seines Milieus gut beobachtet, aber er hat damit einer verheerenden Überbewertung des Politischen und einer folgenschweren Unterbewertung des Privaten, Ökonomischen und Zivilgesellschaftlichen den Weg bereitet. Der homo œconomicus, der Bauer, der Handwerker, der Dienstleister und der Händler war für Aristokraten wie ihn, und vor ihm Plato und nach ihm viele nichterwerbsabhängige Schöngeister, nichts anderes als ein Banause. Diese bemühten sich – abgestützt auf ein Heer von Sklaven und Rechtlosen – um so banale Dinge wie die Bestreitung des eigenen Lebensunterhalts.

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In Athen wurden die Volksversammlungen drei- bis viermal im Monat einberufen, und die Teilnehmer wurden mit einem Taggeld bezahlt. Die Volksversammlung kontrollierte die Beamten, beaufsichtigte die staatlich regulierte Getreideversorgung, den Beschluss über Krieg und Frieden, die Urteilsfindung bei Anklagen wegen Landesverrats, die Durchführung von Scherbengerichten zwecks Verbannung unliebsamer Mitbürger, die Anhörung von Petitionen und die Wahl kriegswichtiger Funktionäre, für die dann der Krieg lebenswichtig wurde. Der Rat der Fünfhundert hingegen versammelte sich fast täglich! Der französische Konvent, der für viele parlamentarische Systeme der Gegenwart zum Modell wurde, hat zahlreiche Anregungen aus diesem System übernommen. Politik wird so selbst zu der Krankheit, für deren Heilung man sie hält.

In markantem Kontrast dazu steht das politische System der beiden Appenzell, die mit politisch vergleichbaren, aber religiös und kulturell unterschiedlichen Staats- und Lebensformen seit Jahrhunderten in einem friedlichen Wettbewerb stehen. Das in deren Verlauf nachhaltig praktizierte politische System war tatsächlich direktdemokratisch. Dies falsifiziert alle Behauptungen, auch jene des Aristoteles, die Herrschaft der vielen scheitere über kurz oder lang an ihren internen Systemmängeln. An der Landsgemeinde werden für ein Jahr in einer Art Vollversammlung unter freiem Himmel die Wahlen durchgeführt und die Gesetze verabschiedet – und häufig mangels Konsens abgelehnt. Der Landammann, der vom Volk beauftragte nebenberufliche Regierungschef, verfügt für ein Jahr über das Landessiegel, mit dem Verträge besiegelt wurden, und er hat über seine Tätigkeit «zum Wohl des Landes» öffentlich Rechenschaft abzulegen.

Die Regierungs- und Richterämter waren – und sind es zum Teil bis heute – alle nebenberuflich und ehrenamtlich und auf ein Jahr befristet. Politik als Beruf gibt es nicht, sondern nur als Teilfunktion jedes Bürgers. Volksbeauftragte auf Zeit wurden direkt wiedergewählt oder abgewählt. Die Kompetenzen waren seit je eng umschrieben. Sie betrafen vor allem die Aussenpolitik, das Rechtswesen und den kantonalen Strassenbau. Zu verteilen gab es ausser Lasten fast nichts. Der Entscheid zur Beteiligung an einem Feldzug wurde von denselben Leuten gefällt, die nachher auch einrücken mussten – eine Identität von Beteiligten und Betroffenen, die gerade beim Kriegsdienst entscheidend ist, bei dem die Gemeinschaft den Einsatz des Lebens verlangt. Da hat Aristoteles etwas Richtiges beobachtet. Beim Entscheid über Krieg oder Frieden sind jene vielen, die die Folgen tragen, tatsächlich kompetenter als die wenigen, die gegebenenfalls davon profitieren.

Das ist der wesentliche Unterschied zwischen den Sklavenhaltern und politisierenden Müssiggängern in Athen und den auf dem eigenen Heimwesen hart arbeitenden Kleinbauern im Appenzellerland, die gleichzeitig in Personalunion auch die Milizarmee verkörperten: der Stellenwert der öffentlichen und der privaten Angelegenheiten, der res privata und der res publica war fundamental verschieden. Meist wurde an der Landsgemeinde im Verfahren der direkten Demokratie der Minimalkonsens gefunden und häufig sogar mit grossen Mehrheiten. Gelegentlich endete eine Versammlung im Streit, der aber, obwohl jeder eine Waffe trug, nicht blutig ausgefochten wurde. Für einen Tag im Jahr war man ein zoon politikon. Die übrigen 364 Tage gehörten dem Häämetli, seiner privaten Ökonomie und seiner familiären Gemeinschaft und der lokal verankerten Kultur. Fazit: demokratische Willensbildung, basierend auf dem Mehrheitsprinzip, ist möglich, wenn sie sich inhaltlich, zeitlich und finanziell auf einen möglichst kleinen Ausschnitt aus dem zivilgesellschaftlichen Leben beschränkt und die Mitbestimmung die Ausnahme und die Selbstbestimmung die Regel bildet.

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Das Mehrheitsprinzip ist fast grenzenlos populär, weil es angeblich mindestens der Hälfte der Beteiligten und Betroffenen das vermittelt, was sie sich wünschen, und weil man davon ausgeht, dass Mehrheiten am ehesten in der Lage seien, zu bestimmen, was für alle gut sei. «Vox populi, vox Dei». Die Formulierung geht angeblich auf Alkuin zurück, der sie in einem Brief an Karl den Grossen – allerdings kritisch – benutzte. Lichtenberg hat in seinen Sudelbüchern die Formel gelobt und gesagt, es sei selten in vier Worte soviel Weisheit verpackt worden.

Das klassische Mehrheitsprinzip zählt die Stimmen nach Kopf oder Person, auch wenn diese den Kopf nicht benützt, sondern nur «aus dem Bauch» entscheidet. Folgt man dem Mehrheitsprinzip, das eine erstaunlich hohe Akzeptanz hat, nimmt man in Kauf, dass schlimmstenfalls beinahe die Hälfte der Beteiligten sich mit Fremdbestimmung abfinden müssen, oft auch «die bessere Hälfte». Immerhin, nur eben nicht ganz Hälfte.

Ist nun das Glas des Mehrheitsprinzips halb voll, oder ist es halb leer? In einer Diktatur werden schlimmstenfalls alle permanent wider ihren Willen gezwungen. Das kann aber auch beim Mehrheitsprinzip der Fall sein. Wenn dieses nämlich als Ausscheidungsverfahren gegenüber einer Vielfalt von Wahlmöglichkeiten benutzt wird, steigt der Anteil an Fremdbestimmung von Wahlgang zu Wahlgang an, und es ist sogar wahrscheinlich, dass in einer pluralistisch zusammengesetzten Gruppe in einem Ausscheidungsverfahren nach Mehrheitsprinzip letztlich überhaupt niemand mehr jene Lösung erhält, die er oder sie selbst spontan für die beste hält.

Schützt nun also das Mehrheitsprinzip die Freiheit, oder bedroht es sie? Ich gelange zum gleichen Schluss wie Hayek. Das Mehrheitsprinzip (one person, one vote) ist bezüglich Freiheit zunächst einmal ambivalent und birgt ein beachtliches Gefährdungspotential. Unter folgenden Bedingen kann sich aber auch Hayek mit dem Mehrheitsprinzip abfinden:

Erstens: das Mehrheitsprinzip darf ausdrücklich nicht für Verteilungs- und Umverteilungsprozesse verwendet werden.

Zweitens: das Mehrheitsprinzip ist zunächst auf die Vereinbarung von Regeln über die Wahl und Abwahl der für gemeinsame Angelegenheiten Beauftragten zu beschränken. Dieser Auftrag ist seinem Wesen nach zeitlich und inhaltlich zu begrenzen.

Drittens: das Mehrheitsprinzip eignet sich zusätzlich als Grundlage eines Vetos gegen neue Lasten und Regulierungen. Es ermöglicht eine oft paradoxe, aber gegen «mehr Staat» wirksame Koalitionen der Ablehner. Es gibt zwar keine psychologischen, aber doch entscheidungslogische Gründe, dass eine Ablehnung immer konsensfähiger und mehrheitsfähiger ist als eine Befürwortung, da die Gründe einer Ablehnung immer breiter abgestützt sind, als die einer Befürwortung.

Viertens: das Mehrheitsprinzip ermöglicht eine Einigung über die gemeinsame Abwehr von Gefahren, die man als gemeinsame Bedrohung wahrnimmt.

Das sind die inhaltlichen Voraussetzungen unter denen das Mehrheitsprinzip möglicherweise freiheitsverträglich ist. Dazu kommen die historisch-psychologischen Voraussetzungen, an die Giacometti erinnert: die traditionelle und institutionelle Vernetzung mit einer Art präexistenter Freiheitsliebe und einer instinktmässigen Beisshemmung der Mehrheit gegenüber Minderheiten. Ohne den Instinkt gegen jede Art von Macht läuft das Mehrheitsprinzip Gefahr, jene kreative Dissidenz zum Verschwinden zu bringen, auf die längerfristig auch Mehrheiten angewiesen sind. Der Minderheitenschutz schützt letztlich die Mehrheit vor dem kollektiven Verdummen, aber mit dem Minderheitenschutz wird auch viel Unfug getrieben. Er dient oft als Einfallstor für Gruppenprivilegien aller Art.

Mitbestimmung gemäss Mehrheitsprinzip ist kein Selbstzweck. Sie hat gegenüber der individuellen Selbstbestimmung lediglich einen subsidiären Stellenwert. Ich erinnere an den Vorrang der «kleinen Heimat» vor der grossen Heimat im Verhältnis von 364 zu 1 im Appenzellerland. Die Beweislast für die langfristige Praktikabilität und den gemeinsamen Nutzen tragen jene, die Privatautonomie nach dem Selbstbestimmungsprinzip durch kollektive Autonomie nach dem Mehrheitsprinzip ersetzen wollen. Man sollte ihnen den Beweis vor dem intellektuellen Forum nicht zu leicht machen, das politische Macht zunächst theoretisch und dann auch praktisch beurteilt. Das Mehrheitsprinzip ist trotz Alkuins und Lichtenbergs Formel «Vox populi, vox Dei» und in Übereinstimmung mit Hans Hoppe «ein Gott, der keiner ist».

Der Zwang, und vor allem der Zwang zum Guten oder zu dem, was eine Mehrheit für gut hält, macht Vielfalt zur Einfalt und hat insgesamt eine auch für die Gemeinschaft destruktive Wirkung. Jede kreative Gemeinschaft beruht auf dem friedlichen Wettbewerb, und wenn das Mehrheitsprinzip dazu missbraucht wird, unliebsame Lösungsvarianten auszuschalten, degeneriert es zur Herrschaft der jeweils tonangebenden Populisten. Was ist nun aber nicht nur mehrheitsfähig, sondern sogar umfassend und dauerhaft konsensfähig? Das ist nichts anderes als die gemeinsame Abwehr einer gemeinsam nichtgewollten Entwicklung, und niemals die Herstellung eines gemeinsam gewollten künftigen Zustandes.

Meine auf historische Beobachtung und persönliche Erfahrung gestützte politische Philosophie kritisiert die massive Überbewertung des Politischen und damit des Staatlichen, und ich frage mich ganz ernsthaft, ob es auf lange Sicht nicht ein Segen wäre, wenn der aristotelische homo politicus im globalen Rahmen durch den homo œconomicus cultivatus abgelöst würde, nicht sofort, aber im Sinn eines geordneten Rückzugs aus dem Mythos des Staates. (Vgl. Ernst Cassirer: «Vom Mythus des Staates». Erstmals 1946. 2. Aufl. Hamburg: 2002).

Die Demokratie kann Freiheit nur bewahren, wenn ihre Zuständigkeit bei der Lösung gemeinsamer Probleme eng beschränkt ist. Sie erhält sich nicht dadurch, dass man in allen Bereichen mehr Demokratie wagt. Im Gegenteil, man muss es wagen, das Mehrheitsprinzip in jene engen Schranken zu weisen, die weder die ökonomische noch die kulturelle Entwicklung einer spontanen Ordnung hemmen. Es braucht dazu das, was Hayek in seinem Zürcher Vortrag vor 30 Jahren postuliert hat: «die Entthronung der Politik».

Wer die Politik als solche in die Schranken weist, gelangt zu Giacomettis liberaler Vision vom Staat als Zweckbündnis zur Verteidigung der individuellen Freiheit. Nicht mehr und nicht weniger. Wäre es doch dabei geblieben! Die Menschheit hätte sich die meisten kriegerischen Menschen- und Wertvernichtungsorgien des 19. und vor allem des 20. Jahrhunderts ersparen können, wenn sie Gewaltanwendung nur zur kollektiven Selbstverteidigung im engern Sinn gegenseitig toleriert hätte. Die von entfesselten homines politici angezettelten vaterländischen Kriege unter Nationalstaaten und Bündnissen entsprangen einem andern Staatsverständnis: dem Mythos des Staates als Wirtschafts- und Lebensgemeinschaft im Geiste der Eroberung, der Gier nach Macht und der Sucht nach nationalem Ruhm.

Taugt das Mehrheitsprinzip als Hort der Freiheit? Soll das Urteil über das Mehrheitsprinzip nach dem Mehrheitsprinzip gefällt werden, oder soll jeder für sich selbst entscheiden? Hier mein persönlicher Entscheid: was für mich, meine Familie, meine Nächsten, Nachbarn, Freunde und Arbeitskollegen gut ist, versuche ich täglich prüfend, kommunizierend und einfühlend herauszufinden. Was das Gute und für alle das Beste ist, weiss ich nicht. Aber ich zweifle ernsthaft, ob Mehrheiten das besser wissen.

Dieser Beitrag ist die gekürzte Fassung des Vortrags, den Robert Nef anlässlich der Verleihung der Hayek-Medaille Ende Juni in Freiburg im Breisgau gehalten hat. Die ungekürzte Fassung ist unter www.libinst.ch publiziert.

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Francis Cheneval, Professor für politische Philosophie,
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