Das Machtgefüge gerät aus der Balance
Rahel Freiburghaus, fotografiert von Daniel Jung.

Das Machtgefüge gerät aus der Balance

Föderalismus verlangt eine fein austarierte Kombination aus Autonomie und Mitwirkung. An beidem haben die Kantone eingebüsst.

 

Zur unantastbaren Domäne der Kantone erklärte manch ein welscher Stand das Strafrecht und rief den eidgenössischen Räten ein «energisches Halt»1 zu, nachdem der Bundesrat im Jahre 1918 eine Botschaft über dessen Vereinheitlichung vorgelegt hatte. 26 Strafkataloge, mancherorts vom französischen «Code pénal» inspiriert und anderswo die Handschrift einer hegemo­nialen Mehrheitspartei tragend: In ihrer Absicht, «kantonal[e] Gegensätze [zu überwinden]»2, schlug der Landesregierung heftigster Gegenwind entgegen. Führende Intellektuelle schrieben öffentlich für oder wider den ­Zentralismus an. In Befürwortung einer nationalen Lösung bediente sich etwa Robert Tobler, promovierter Jurist und später führender Kopf der Frontenbewegung, einer «organische[n] Anschauung»: Jedweder Staatsebene seien «arteigen[e] Aufgaben»3 zuzuweisen. Beim Strafrecht handle es sich um einen jener Bereiche, in denen Vielfalt hinter einem schweizweiten Regelwerk zurücktreten müsse.

Fast ein Jahrhundert später schickten sich Bund und Kantone gemeinsam an, die Kompetenzausscheidung gleich in mindestens vier Bereichen neu abzustecken – namentlich AHV-/IV-Ergänzungsleistungen, Prämienverbilligung, Bahninfrastruktur und ­regionaler Personenverkehr. Obgleich mit der 2008 in Kraft getretenen «Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung» (NFA) 17 verworrene Verbundsaufgaben entflochten und das fiskalische Äquivalenzprinzip «Wer zahlt, befiehlt» gestärkt wurde, blieb die Tendenz zu unheiligen Mischverantwortlichkeiten und schleichender Zentralisierung ungebrochen.4 Kostensteigerungen, ebenso «Schwarz-Peter-Spiele», in denen man sich den Ball hin- und herschiebt, sind deren unleugbare Folge. Im Sommer 2019 setzten Bundesrat und Kantonsregierungen eine paritätisch zusammengesetzte Projektorganisation ein. Handfeste Empfehlungen, was es in einer «NFA II» zu (de)zentralisieren gilt, sollen Ende 2022 vorliegen.5

Autonomie und Mitwirkung bedingen sich gegenseitig

«Autonomie» und «Mitwirkung»: In diesen beiden Pfeilern finden sich die beiden bundesstaatsgeschichtlichen Episoden wieder. Sie zeugen davon, wie die eigenständigen Wirkungskreise der beiden Staatsebenen stetig neu justiert werden müssen, deren Zusammenspiel darauf angelegt ist, den jeweiligen Umfang staatlichen Tuns angesichts der sich fortlaufend wandelnden Gegenwartsanforderungen neu auszuhandeln.

«Heute klafft eine enorme Schere zwischen der Fülle an Gesetzen

und Verordnungen, die die Kantone aufwendig umzusetzen haben,

und der ihnen unter der Hand wegbrechenden Gesetz­gebungsmacht.»

Etymologisch aus dem Lateinischen foedus abgeleitet, gibt ­Föderalismus ein machtteilendes Ordnungsprinzip vor, in dem begrenzt eigenständige, nachgeordnete Einheiten zu einem übergreifenden «Bund» oder «Bündnis» zusammengeschlossen sind. «[S]elf-rule plus shared rule»6 macht dem US-amerikanisch-israelischen Politikwissenschafter Daniel J. Elazar zufolge den Kern des Föderalismus aus. Während sich das «self» auf die Selbstverwaltungs- und Selbstbestimmungsrechte jedweden Gliedes bezieht, umschreibt «das Gemeinsame» gliedstaatliche Teilhabe an der nationalen Entscheidungsfindung. Föderalismus­theoretisch wirkt Mitbestimmen autonomiebewahrend: Gehen einst souveräne Völkerrechtssubjekte in einem staatenbündischen beziehungsweise bundesstaatlichen Gefüge auf, sollen sie wirkmächtige Mitwirkungsrechte vor Übergriffen des Zentrums schützen. Fehlen sie, gerät die föderale Machtbalance aus dem Gleich­gewicht.

Nicht die «self-rule»-, sondern die «shared rule»-Komponente ist es denn auch, welche die eigentlichen Föderalstaaten empirisch von bloss dezentralen Systemen trennt.7 Verlagerte etwa die unter dem britischen Premierminister Tony Blair angestossene «Devolution» gewisse Zuständigkeiten weg von Westminster und hin zu den schottischen, nordirischen und walisischen Regionalparlamenten, bleibt das Vereinigte Königreich wegen der fehlenden Partizipationsarchitektur in ausgesprochen unitarischen Strukturen verhaftet. Vollkommener Föderalismus kann weder das eine noch das andere missen; Autonomie und Mitwirkung ­bedingen sich gegenseitig.

Obwohl die Inkraftsetzung der Bundesverfassung gleichbedeutend für die Gründung der modernen Schweiz steht, relativierte die Geschichtswissenschaft «1848» jüngst als eine «lediglich […] geringfügige Zäsur»8. Aus kantonaler Warte dominierte Kontinuität. Der den Ständen gegenüber zwar weisungsbefugte, aber überaus schwache, minderbemittelte Bund beeindruckte kaum. Die ­eigentliche Bundesverwaltung – im wesentlichen aufs Zoll-, Pulver- und Postregal beschränkt…

«Sympathisch elitär, aber nie hochnäsig!
Die Kollegen beim MONAT wissen,
dass der liberalen Haltung ein Schuss Ironie gut bekommt.»
Rainer Hank, «FAZ»-Kolumnist,
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