Das Machtgefüge gerät aus der Balance

Zur unantastbaren Domäne der Kantone erklärte manch ein welscher Stand das Strafrecht und rief den eidgenössischen Räten ein «energisches Halt»¹ zu, nachdem der Bundesrat im Jahre 1918 eine Botschaft über dessen Vereinheitlichung vorgelegt hatte. 26 Strafkataloge, mancherorts vom französischen «Code pénal» inspiriert und anderswo die Handschrift einer hegemo­nialen Mehrheitspartei tragend: In ihrer Absicht, «kantonal[e] Gegensätze [zu überwinden]»², schlug der Landesregierung heftigster Gegenwind entgegen. Führende Intellektuelle schrieben öffentlich für oder wider den ­Zentralismus an. In Befürwortung einer nationalen Lösung bediente sich etwa Robert Tobler, promovierter Jurist und später führender Kopf der Frontenbewegung, einer «organische[n] Anschauung»: Jedweder Staatsebene seien «arteigen[e] Aufgaben»³ zuzuweisen. Beim Strafrecht handle es sich um einen jener Bereiche, in denen Vielfalt hinter einem schweizweiten Regelwerk zurücktreten müsse.

Fast ein Jahrhundert später schickten sich Bund und Kantone gemeinsam an, die Kompetenzausscheidung gleich in mindestens vier Bereichen neu abzustecken – namentlich AHV-/IV-Ergänzungsleistungen, Prämienverbilligung, Bahninfrastruktur und ­regionaler Personenverkehr. Obgleich mit der 2008 in Kraft getretenen «Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung» (NFA) 17 verworrene Verbundsaufgaben entflochten und das fiskalische Äquivalenzprinzip «Wer zahlt, befiehlt» gestärkt wurde, blieb die Tendenz zu unheiligen Mischverantwortlichkeiten und schleichender Zentralisierung ungebrochen.⁴ Kostensteigerungen, ebenso «Schwarz-Peter-Spiele», in denen man sich den Ball hin- und herschiebt, sind deren unleugbare Folge. Im Sommer 2019 setzten Bundesrat und Kantonsregierungen eine paritätisch zusammengesetzte Projektorganisation ein. Handfeste Empfehlungen, was es in einer «NFA II» zu (de)zentralisieren gilt, sollen Ende 2022 vorliegen.⁵

Autonomie und Mitwirkung bedingen sich gegenseitig

«Autonomie» und «Mitwirkung»: In diesen beiden Pfeilern finden sich die beiden bundesstaatsgeschichtlichen Episoden wieder. Sie zeugen davon, wie die eigenständigen Wirkungskreise der beiden Staatsebenen stetig neu justiert werden müssen, deren Zusammenspiel darauf angelegt ist, den jeweiligen Umfang staatlichen Tuns angesichts der sich fortlaufend wandelnden Gegenwartsanforderungen neu auszuhandeln.

«Heute klafft eine enorme Schere zwischen der Fülle an Gesetzen

und Verordnungen, die die Kantone aufwendig umzusetzen haben,

und der ihnen unter der Hand wegbrechenden Gesetz­gebungsmacht.»

Etymologisch aus dem Lateinischen foedus abgeleitet, gibt ­Föderalismus ein machtteilendes Ordnungsprinzip vor, in dem begrenzt eigenständige, nachgeordnete Einheiten zu einem übergreifenden «Bund» oder «Bündnis» zusammengeschlossen sind. «[S]elf-rule plus shared rule»⁶ macht dem US-amerikanisch-israelischen Politikwissenschafter Daniel J. Elazar zufolge den Kern des Föderalismus aus. Während sich das «self» auf die Selbstverwaltungs- und Selbstbestimmungsrechte jedweden Gliedes bezieht, umschreibt «das Gemeinsame» gliedstaatliche Teilhabe an der nationalen Entscheidungsfindung. Föderalismus­theoretisch wirkt Mitbestimmen autonomiebewahrend: Gehen einst souveräne Völkerrechtssubjekte in einem staatenbündischen beziehungsweise bundesstaatlichen Gefüge auf, sollen sie wirkmächtige Mitwirkungsrechte vor Übergriffen des Zentrums schützen. Fehlen sie, gerät die föderale Machtbalance aus dem Gleich­gewicht.

Nicht die «self-rule»-, sondern die «shared rule»-Komponente ist es denn auch, welche die eigentlichen Föderalstaaten empirisch von bloss dezentralen Systemen trennt.⁷ Verlagerte etwa die unter dem britischen Premierminister Tony Blair angestossene «Devolution» gewisse Zuständigkeiten weg von Westminster und hin zu den schottischen, nordirischen und walisischen Regionalparlamenten, bleibt das Vereinigte Königreich wegen der fehlenden Partizipationsarchitektur in ausgesprochen unitarischen Strukturen verhaftet. Vollkommener Föderalismus kann weder das eine noch das andere missen; Autonomie und Mitwirkung ­bedingen sich gegenseitig.

Obwohl die Inkraftsetzung der Bundesverfassung gleichbedeutend für die Gründung der modernen Schweiz steht, relativierte die Geschichtswissenschaft «1848» jüngst als eine «lediglich […] geringfügige Zäsur»⁸. Aus kantonaler Warte dominierte Kontinuität. Der den Ständen gegenüber zwar weisungsbefugte, aber überaus schwache, minderbemittelte Bund beeindruckte kaum. Die ­eigentliche Bundesverwaltung – im wesentlichen aufs Zoll-, Pulver- und Postregal beschränkt – zählte im Jahre 1849 nur 80 Personen. Die Bundeseinnahmen speisten sich vor allem aus den an den Landesgrenzen erhobenen Warenzöllen. Noch in den 1850er Jahren überstieg der Staatshaushalt des grössten Standes Bern denjenigen der klammen Eidgenossenschaft bei weitem.⁹

Wie stark sich die Gewichte seither verschoben haben, zeigte unlängst ein breitangelegtes, international vergleichendes Forschungsprojekt. Auf einer siebenstufigen Skala haben Politik­wissenschafter den De-/Zentralisierungsgrad systematisch vermessen und für insgesamt 22 Politikfelder nachgezeichnet, wie die kantonalen Gesetzgebungs-, Vollzugs- und Finanzierungkompetenzen seit Anbeginn des Bundesstaates weniger wurden (siehe Abbildung).¹⁰ An Autonomie büssten die Stände insbesondere in legislativer Hinsicht ein: Industrialisierung, Klassenkämpfe, Krisen, Kriegswirren und bundesrätliche Notrechtsregime ebneten dem gestaltenden Leistungs- und Wohlfahrtsstaat den Weg, der seinen Siegeszug in den 1950er bis 1970er Jahren antrat. Sollen nebst althergebrachten Freiheitsrechten auch ambitionierte Sozialziele Eingang in die Bundesverfassung finden? Gebietet der Bund der Zersiedelung ­alleinig am raschesten Einhalt? Bei immer neuen Regulierungs­bereichen war es immer öfter die Bundesebene, der die Regu­lierungszuständigkeit zufiel. Quasi teleologisch folgte deren Ermächtigung dem «Popitz’schen Gesetz von der Anziehungskraft des zentralen Etats» (1927): Eine Lösung auf Bundesstufe sei ja schliesslich sachlich und funktional geboten. Kaum jemand trat öffentlich für den Föderalismus ein, vielmehr machte man ihn zum Mitschuldigen für das «helvetische Malaise»¹¹.

«Wir können zwar selber Steuern erheben, aber uns bleibt immer weniger Spielraum, etwas damit anzufangen», klagen ­Regierungsräte Dekaden später hinter vorgehaltener Hand. Wissenschaft und Praxis gehen einig: Legislative, administrative und fiskalische Zentralisierung verliefen nicht im Gleichschritt. Heute klafft eine enorme Schere zwischen der Fülle an (Rahmen-)Gesetzen und Verordnungen, die die Kantone aufwendig umzusetzen haben, und der ihnen unter der Hand wegbrechenden Gesetz­gebungsmacht. So viel die Stände im Vollzug manövrieren mögen und so gefestigt ein Spitzenplatz unter den weltweit finanzautonomsten Gebietseinheiten ist: Legiferieren können die einst so machtvollen Träger des Bundesstaates nur noch in der Bildung, Sprachbelangen und dem Strafvollzug. «Das Schreckgespenst Zentralisierung», bilanziert der Lausanner Politikwissenschafter Sean Mueller, «ist vor allem ein legislatives.»¹²

Die Kantone entdecken das «Lobbying»

Für die stark anwachsenden Bundesaufgaben legt die Föderalismustheorie zwei konkurrierende Deutungen nahe: Entweder fehlt es den Kantonen gänzlich an bundespolitischen Mitwirkungsin­strumenten, oder das bestehende Arsenal genügt(e) nicht, um ihre gesetzgeberischen Hoheiten langfristig zu bewahren. Ersteres zu verneinen, fällt leicht. Ständemehr, Ständerat, Standesinitiative, Kantonsreferendum, Vernehmlassung, Vollzugsföderalismus: An verfassungsmässig geschützten Wegen, im Zentrum mitzu­mischen, fehlt es den hiesigen Gliedstaaten keineswegs.

Dass sich vielmehr ein Tauglichkeitsproblem stellt, zeigt erst ein Blick darauf, wem jene «vertikalen Föderalismusinstitutionen» überhaupt offenstehen. Der Politologieprofessor Adrian Vatter spricht von einer «‹Demokratisierung› kantonaler Kanäle»¹³: Waren es im frühen Bundesstaat die kantonalen Behörden selbst, die ihre Standesvertretung gen «Bundesbern» schickten, ging man bis 1977 überall zur direkten Volkswahl der Ständeratsmitglieder über.¹⁴ Ermittelten die Herrschenden die Standesstimme früher teils nach eigenem Gutdünken, gilt seit 1874 die Losung «Volksverdikt ist Standesverdikt». Leidtragende waren in jedem Fall die Kantonsregierungen, deren bundespolitische Teilhabe auf Kosten des Souveräns wegbrach. Paradox: Sie verloren den Zugriff auf die von den Verfassungsvätern einst als «Bollwerk» gegen Autonomieverlust gedachten, eigens für sie geschaffenen Zugangspunkte. Und sie müssen mit müdem Lächeln zur Kenntnis nehmen, wie das Parteibuch das Kantonswappen in den Hintergrund drängt, sich die «Ihrigen» im «Stöckli» in erster Linie den kantonalen Wählerschaften verpflichtet fühlen und territoriale Anliegen höchstens dann noch hochhalten, wenn Finanzspritzen zu Infrastrukturprojekten mit unleugbar räumlichem Bezug zur Heimat winken.¹⁵

«Mit Vehemenz verneint man es kantonsseitig, ‹Lobbygruppe› zu sein,

um sich bei der nächsten Gelegenheit wiederum für das ‹sehr erfolgreiche

Lobbying für Bundes­gelder› selbst auf die Schultern zu klopfen.»

Doch untätig blieben die 26 Kantonsexekutiven nicht. Anstelle der «demokratisierten» Teilhabeinstitute haben sie eigentliche «Lobbying»-Strategien für sich entdeckt. Während es sich in der US-amerikanischen Forschung bereits in den 1970er Jahren etablierte, subnationale Exekutiven als genuine Interessengruppen anzudenken, setzen sich angemessene Begrifflichkeiten in der Schweiz nur zögerlich durch. Mit Vehemenz verneint man es kantonsseitig, «Lobbygruppe»¹⁶ zu sein, um sich bei der nächsten Gelegenheit wiederum für das «sehr erfolgreich[e] Lobbying für Bundesgelder»¹⁷ – etwa für den Hochwasserschutz – selbst auf die Schultern zu klopfen. Die Kantonsregierungen beteiligen sich mit neuen Formen der Interessenvertretung wie Meinungsmache in der Wandelhalle, Bundeskadertreffen, Telefonaten beziehungsweise Rundschreiben an den Bundesrat, inszenierten Medienkampagnen und/oder «Parolenfassungen» vor eidgenössischen Urnengängen am Willensbildungs- und Entscheidungsprozess des Bundes.¹⁸

Handlungsspielraum durch genuine ­Interessenvertretung?

Ein Auseinanderklaffen zwischen ausgeprägter legislativer Zentralisierung bei weiterhin sehr dezentralen Ausgaben- und Vollzugsstrukturen sowie als Interessenvertretung neugedeutete bundespolitische Teilhabe: Darauf lassen sich die beiden konstitutiven Pfeiler Autonomie und Mitwirkung im Schweizer Föderalismus des 21. Jahrhunderts zuspitzen. Doch vermögen die aus der Not geborenen, von Grund auf erstrittenen «neuen föderalen Einflusskanäle»¹⁹ den ohnehin geschmälerten Handlungsspielraum der Kantone langfristig zu bewahren? Die Zeichen weisen in entgegengesetzte Richtungen.

Ermutigend ist die Selbstwahrnehmung. Sinnbildlich für ein neues Selbstbewusstsein ziert das im Sommer 2008 eröffnete «Haus der Kantone» die Bundesstadt, das der Konferenz der Kantonsregierungen, 13 Direktorenkonferenzen und 16 Fachorganisationen ein gemeinsames Dach bietet. Gebündelte Kräfte, erhöhte Durchschlagskraft – auch weil die 26 Regierungskollegien ihren individuellen Zugriff auf die Bundespolitik ebenso forcierten. Nicht nur in der Pandemie weiss man im Bundesrat bisweilen nicht mehr, wer «die Kantone» sind: im interkantonalen Verbund vereint oder lautstarke Einzelstimme(n)?

Entmutigend ist hingegen die Fragilität. Anders als rechtlich verbriefte Föderalismusinstitutionen muss sich «Kantonslobbying» wahlweise auf enge personelle Bande, brüchige Rechtsgrundlagen und/oder tüchtige «Helfer» verlassen. Wechselt das Regierungspersonal oder rotieren die mit «inneren Aussenbeziehungen» betrauten Angestellten, beginnt die Kontaktpflege zu den Bundesbehörden bei null. Und dient den Regierungsräten der Amtsanzeiger seit jeher als zuverlässiges Sprachrohr, erliegen die Verleger der Lokalpresse vielleicht schon morgen dem Spardruck. Mit­wirkung, um kantonale Restautonomie zu verteidigen, wird zur Lotterie. Ob der Bund das Zepter über die Skigebiete selbst bei misslicher epidemiologischer Lage den (Tourismus-)Kantonen belässt oder die «Public Health»-Expertokratie mit ihren Vorbehalten durchdringt, entscheidet sich im pluralistischen Wettstreit.

So müssen wir darüber nachdenken, wie kantonale Interessenvertretung auf eine solidere Basis gestellt werden könnte. Heute erscheint der Schweizer Föderalismus in einer Art Schwebe­zustand: Die «Spieler» erproben neue Mitwirkungs­­formen, wohingegen Reformen des vertikalen Institutionen­gefüges kaum auf der politischen Agenda stehen. Solange die ­Kantone auf glückliche Fügung angewiesen sind, um Gehör zu ­finden, wird das föderale Gleichgewicht weiter aus der Balance geraten.