Das Europa der Menschenrechte

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) wurde nach dem Krieg geschaffen, um die Grundrechte der Bürger zu schützen. Heute greift er unverblümt in die Gesetzgebung seiner Mitgliedstaaten ein. Seine Entscheide wirken willkürlich, wie auch die Schweiz zu spüren bekommt. Was tun?

Nebst dem Europa in Brüssel, der EU, gibt es noch ein anderes Europa: das Europa des Europarates mit Sitz in Strassburg. Es sind zwei völlig verschiedene Organisationen, die man nicht miteinander verwechseln darf. Der Europarat hat 47 Mitgliedstaaten, die EU 27, bald 28. Der Europarat hat keine Euro-Währung und beschäftigt sich nicht mit dem internen Markt. Zwar hat der Rat einen Commissioner, der Themen traktandieren kann und Rapporte produziert, und er hat einen Gerichtshof, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). An diesen können sich Einwohner der Mitgliedstaaten des Europarates wenden, wenn sie sich in ihren «Menschenrechten» verletzt fühlen. Dieser Gerichtshof ist das weitaus wichtigste Organ des Europarates, und er nimmt Klagen von Einwohnern der Mitgliedstaaten entgegen, welche die Verletzung derartiger «Menschenrechte» an den Pranger stellen. Als Idee ganz bestimmt lobenswert.

Das Problem ist jedoch, dass Menschenrechte der Inflation ausgesetzt sind. Der Gerichtshof hat mittlerweile eine Warteliste von mehr als 150 000 Verfahren. Er fällt durchschnittlich mehr als drei Entscheidungen pro Tag. Und er gerät immer öfter in Konflikt mit Regierungen von Mitgliedstaaten, wenn er demokratisch abgesegnete Verfahren als mit den «Menschenrechten» unvereinbar erklärt. Kürzlich gerieten beispielsweise die Schweiz, die Niederlande und Italien in Konflikt mit dem Gerichtshof. Das Vereinigte Königreich zweifelt unterdessen öffentlich am Existenzrecht des EGMR.

Aber bevor wir weiter darauf eingehen, müssen wir zuerst den Begriff «Menschenrechte» etwas näher untersuchen.

Gibt es «universelle Menschenrechte»?

Denn darüber besteht noch einige Begriffsverwirrung. Viele, die von «universellen Menschenrechten» sprechen, meinen etwas anderes, als sie tatsächlich sagen. Oft geht es nicht um «Rechte» im juristischen Sinn, sondern um «humanitäre Grundsätze», «christliche Prinzipien» oder «naturrechtliche Überzeugungen». «Menschenrechte» ist der gemeinsame Nenner für grundsätzliche Prinzipien der Gerechtigkeit geworden. Genozid, Unterdrückung, schwerer Machtmissbrauch – es ist zur Gewohnheit geworden, unsere Missbilligung dieser Erscheinungen als Verletzung von «Rechten» zu bezeichnen. Wir sprechen von schweren Menschenrechtsverletzungen, welche bei einem Krieg in Afrika vorkommen. Wir werfen dem Regime in Burma vor, es «trete fundamentale Rechte mit den Füssen».

Die Verwendung des Wortes «Rechte» in diesem Sinn ist metaphorisch. Es wird nicht auf real bestehende Rechte verwiesen, die man im Juristenjargon «positivierte» oder «positive Rechte» nennt (vom lateinischen ponere, niederlegen oder ausfertigen). Von positivem Recht wird nämlich erst gesprochen, wenn Rechte in einer gesetzlichen Bestimmung festgelegt sind – wie zum Beispiel in jener der Europäischen Menschenrechtskonvention – und wenn man in der Folge das Recht bei einem Richter, der einen als Rechtssubjekt anerkennt, geltend machen kann.

Spricht man von «universell geltenden Menschenrechten», würde das – juristisch gesehen – bedeuten, dass alle Menschen – weltweit – den gleichen Anspruch hätten auf eine Anzahl für jedermann immer und überall geltender Rechte. Derartige «Menschenrechte» wurden nie in einem Vertrag festgelegt. Es gibt ebenso wenig einen Weltrichter, welcher einheitliche Anwendung gewährleistet. Die «Allgemeine Erklärung der Menschenrechte» von 1948 hat keine juristische Geltung. Es ist eine Erklärung und kein Vertrag. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt, IPbpR) und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt, IPwskR), beide 1966 geschlossen, erheben nicht den Anspruch, «Menschenrechte» zu kodifizieren, sondern Bürgerrechte, politische Rechte, wirtschaftliche Rechte usw. Ferner haben diese Verträge auch keine Direktwirkung auf die nationalen Rechtsordnungen.

Im übrigen umfassen diese Rechte ein derart breites Spek-trum, dass von einem «universellen Kern» fundamentaler Gerechtigkeit kaum die Rede sein kann. Sogar das ominöse Recht von Gefangenen auf Besserung und Wiedereingliederung (Art. 10 Abs. 3 IPbpR) wird proklamiert, ebenso das Recht berufstätiger Mütter auf bezahlten Urlaub, das Recht auf einen «angemessenen Lebensstandard», das «Recht, vor Hunger geschützt zu sein» sowie das «Recht auf höchstmögliche körperliche und geistige Gesundheit» (Art. 10, 11 und 12 IPwskR).

Es ist evident, dass diese «Rechte» keine universellen, äussersten Grenzen der Gerechtigkeit abstecken. Sie sind allenfalls lobenswerte Verhaltensvorschläge (auch wenn «Besserung von Strafgefangenen» an den Archipel Gulag erinnert), sie «universelle Menschenrechte» zu nennen, ist Karikatur. Noch wichtiger aber: Diese Rechte können nicht zentral erzwungen werden. Es gibt eben keinen Weltrichter, geschweige denn eine Weltpolizeimacht. Deswegen wird ihre Interpretation von Land zu Land unterschiedlich sein. Länder wie Chile oder Ghana haben andere Standards von «höchstmöglicher körperlicher und geistiger Gesundheit» als die Schweiz und Schweden. China und Saudi-Arabien verstehen unter «Besserung von Strafgefangenen» etwas anderes als wir. Von universell existierenden Rechten kann wie auch immer keine Rede sein.

Aber nicht nur, weil sie nie kodifiziert wurden und auch nie erzwungen werden können, gibt es keine universellen Menschenrechte. Angenommen, wir würden sie kodifizieren und zentral durchsetzen, dann würden sie unvermeidbar im Widerstreit sein mit unseren demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien.

Dies deshalb, weil selbst die Anwendung der grundlegendsten Rechte immer richterliche Abwägung und Entscheidung verlangt. Die Einführung «universeller Menschenrechte» würde nicht nur einen regelrechten Vertrag sowie einen Weltgerichtshof voraussetzen, sondern auch eine kulturelle Einheitlichkeit erfordern. Angenommen, man macht aus dem «Recht auf Leben» ein universelles Menschenrecht. Bedeutet dies dann ein Verbot von Abtreibung und Euthanasie? In vielen Kulturen ist dies die herrschende Auffassung. Oder bedeutet es ein Verbot der Todesstrafe? Europäer (zumindest die Angehörigen der europäischen Elite) sind sehr wohl dieser Meinung, viele Amerikaner nicht. Für Sozialisten würde Recht auf Leben in jedem Fall natürlich kostenlose Gesundheitsversorgung und Gratismedikamente für jedermann bedeuten. Erfordert Recht auf Leben bei näherer Betrachtung nicht, dass der Staat die primären Lebensbedürfnisse für alle garantiert? Passiv zuzuschauen, während jemand stirbt, ohne ihm Hilfe zu leisten, käme doch Mord gleich?

Oder nehmen wir das Diskriminierungsverbot. Würde das nicht die Abschaffung aller Erbmonarchien bedeuten? Eigentlich schon – genau wie die Vorschrift, dass amerikanischer Präsident nur werden kann, wer in Amerika geboren ist. Weil kein einziger Mensch genau gleich ist wie ein anderer, ist das Diskriminierungsverbot theoretisch endlos in seiner Anwendung (und ebenso kollidiert «Chancengleichheit» beispielsweise mit der Existenz von Familien und Privateigentum). Das Diskriminierungsverbot gerät fortwährend in Konflikt mit klassischen Freiheitsrechten wie der Vereinsfreiheit, der Meinungsäusserungsfreiheit, der Gewissens- und der Religionsfreiheit. Wo genau liegt die Grenze? Wie müssen wir diese miteinander kollidierenden Prinzipien gegeneinander abwägen?

Kurz und gut: ein juristisches Konzept universeller Rechte erfordert ein zentralisiertes Interpretationssystem. Und eine solche Interpretation ist derart abhängig von regionalen Kulturunterschieden und der Interpretation durch Richter, dass eine globale («universelle») Interpretation von «Menschenrechten» auf eine Diktatur im Weltmassstab hinauslaufen würde. Darum ist es nur gut, dass im juristischen Sinn keine universellen Menschenrechte existieren – es würde das Ende unserer Freiheit bedeuten.

Das Problem der Verfassungsgerichtsbarkeit

Wohl gibt es in den meisten Ländern Grundrechte. Sie haben dieselbe Form wie das, was oft unter «Menschenrechten» verstanden wird: Sie betreffen Meinungsäusserungsfreiheit, Gewissensfreiheit, das Recht auf ein korrektes Gerichtsverfahren und derartiges. Sie sind indessen fundamental anders als «Menschenrechte», weil sie keinen Universalitätsanspruch haben, sondern nur Geltung beanspruchen für das Land, in dem sie gelten – und in dessen Kontext.

Und eine der wichtigsten konstitutionellen Debatten, welche seit der Einführung von modernen Verfassungen im Lauf des achtzehnten und neunzehnten Jahrhunderts gewütet haben, ging über genau denselben Punkt: nämlich über den Status der Grundrechte. Denn auch Grundrechte sind nicht unproblematisch.

Grob unterscheidet man zwei Schulen: Die einen vertreten die Auffassung, Grundrechte müssten eine Direktwirkung auf die nationale Rechtsordnung haben, die andern wollen den Grundrechten nur eine indirekte Wirkung zuerkennen. Oder auch: diejenigen, welche finden, dass Grundrechte dem Bürger ermöglichen sollten, den Richter anzurufen, um ein konkretes Verhalten oder dessen Unterlassung zu erzwingen (Direktwirkung), und diejenigen, welche der Meinung sind, Grundrechte hätten den Charakter eines Auftrages an den Gesetzgeber, den in den Grundrechten formulierten Prinzipien ernstlich Rechnung zu tragen (indirekte Wirkung).

Was hat man denn von Rechten, so argumentieren viele, die man nicht vor dem Richter durchsetzen kann? Das Problem ist indessen, dass Grundrechte immer multiinterpretierbar sind. Ihre Bedeutung ist nie evident. Kurzum, Grundrechte erfordern eine politische Entscheidung. Das ist umso eher dann der Fall, wenn Grundrechte miteinander kollidieren, wie etwa das Diskriminierungsverbot und die Meinungsäusserungsfreiheit bei der Debatte über das multikulturelle Zusammenleben.

Die Frage, wo hier präzis die Grenzen zu ziehen sind, werden viele mit Recht mit politischen und nicht mit juristischen Abwägungen beantwortet sehen wollen, und dies ist denn auch exakt der Grund, warum viele führende Politikphilosophen Gegner der Direktwirkung von Grundrechten waren. Der Gesetzgeber, nicht der Richter, müsse diese Abwägung machen, so lautet die Argumentation. Der Richter wendet Gesetze an, welche die Grundrechte konkretisieren, aber er hält sich fern von politischen Erwägungen über die Reichweite der Grundrechte selbst.

Ein gutes Beispiel für die Gefahr, welche die Verfassungsgerichtsbarkeit mit sich bringt, sind die Vereinigten Staaten von Amerika, wo die Ernennungen der Richter des Supreme Court – exakt wegen ihrer Macht auf diesem Gebiet – politische Ernennungen sind. Diese Richter können nämlich via ihre Rechtsprechung weitreichende Entscheidungen treffen auf Gebieten wie der nationalen Sicherheit (Praktiken auf Guantánamo Bay als «Folterungen» qualifizieren), Ethik (Abtreibung und Euthanasie zulassen oder verbieten), Strafrecht (Todesstrafe zulassen oder verbieten), Immigration (Ausweisung von Asylsuchenden zulassen oder verbieten) und des internationalen Rechts (Verträge als verfassungsmässig erklären oder nicht). Amerikanische Präsidenten, die neue Richter vorschlagen dürfen, wählen Richter aus, deren Auffassungen mit den ihrigen übereinstimmen. Der Senat, der die Ernennungen bestätigen muss, kann sich querlegen, wenn die Mehrheit eine andere politische Auffassung hat, so wie es mit dem von Ronald Reagan vorgeschlagenen Konservativen Robert Bork geschah, dessen Ernennung 1987 vom Senat abgelehnt wurde.

Amerikaner wissen, wo die Richter ihres Supreme Court politisch stehen, und wägen ihre Chancen ab, um bestimmte gewünschte politische Änderungen durchzusetzen, wenn ein Richter ersetzt wird.

Um dieser Politisierung des Rechts zu begegnen, kennen beispielsweise die Schweiz und die Niederlande die Verfassungsgerichtsbarkeit nicht.

Der Europäische Gerichtshof

Aber das führt uns unvermittelt wieder zurück zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Entgegen dem ursprünglichen Sinn auch der niederländischen Verfassung wird eine Überprüfung der Verfassungsmässigkeit niederländischer Gesetze durch diesen Gerichtshof ermöglicht, weil die Niederlande 1953 mit lediglich einfacher Mehrheit die Europäische Menschenrechtskonvention ratifizierten. Diese verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Auffassungen einer Gesellschaft von «Richtern» (in Anführungszeichen, weil man gemäss Art. 21 EMRK nicht einmal Richter sein muss, um «Richter» in Strassburg werden zu können) eines Gerichtshofs in Strassburg zu akzeptieren.

Gegenwärtig hat der Gerichtshof 47 Mitgliedstaaten, die je einen «Richter» stellen.1 Diese Richter werden auf Vorschlag der Mitgliedstaaten durch die parlamentarische Versammlung des Europarates ernannt. Mit einem Richter aus jedem Mitgliedstaat haben Länder wie Monaco und Aserbeidschan gleich viel zu sagen wie Deutschland und Grossbritannien (wobei alles, was bei den Beratungen gesagt wird, natürlich übersetzt werden muss).

Die EMRK umfasst einen breiten Fächer von Rechten (in 15 Artikeln) und wird ergänzt durch eine Anzahl Protokolle mit noch mehr Rechten.

Einwohner aus allen Mitgliedstaaten (Bürger und Nichtbürger) können beim EGMR eine Klage einreichen – immer gegen einen Mitgliedstaat gerichtet. Durch seine Rechtsprechung hat der Gerichtshof in den letzten Jahren überdies seine Jurisdiktion auf militärische Angehörige der Mitgliedstaaten in besetztem Gebiet ausgedehnt. So wurde beispielsweise das Vereinigte Königreich 2011 verurteilt, nachdem irakische Staatsangehörige eine Klage gegen das Verhalten britischer Soldaten während einer Nachtpa-trouille in der irakischen Provinz Basrah eingereicht hatten.2

Die Kriterien, ob eine Klage anhand genommen wird oder nicht, sind dabei rein formeller Art: Der innerstaatliche Rechtsweg muss erschöpft sein (Art. 35 Ziff. 1 EMRK), Klagen dürfen nicht anonym eingereicht werden usw. Von einer inhaltlichen Beschränkung der Jurisdiktion des Gerichtshofs beispielsweise auf «ausschliesslich sehr schwere Fälle» ist nicht die Rede.

In Diskussionen über die Legitimität des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte machen die Befürworter oft als erstes geltend, der Gerichtshof stehe aufkommenden Demokratien wie Bulgarien, Russland und der Türkei bei. Der Gerichtshof biete Journalisten und Dissidenten die Chance, frei an der Debatte teilzunehmen, er trage zur Verbesserung der Lebensbedingungen von Gefangenen bei und er stärke die Position von Frauen.

Es trifft in der Tat zu, dass der Gerichtshof den erwähnten Staaten regelmässig auf die Finger klopft – wobei die Entscheide oft negiert werden, indem die zugesprochenen Schadenvergütungen nicht ausbezahlt werden oder indem ein verlangter Zusatz zur Gesetzgebung nicht zustande kommt.3

Der Gerichtshof macht aber viel mehr, als nur aufkommenden Demokratien beizustehen. Er richtet sich oft auf Westeuropa und zwingt erwachsene Demokratien mit einem funktionierenden Rechtsstaat dazu, ihre demokratisch zustande gekommenen Verfahren zu überprüfen. Der EGMR greift nicht nur bei Folterungen oder dem Verschwinden von Menschen ein, bei obskuren Behördenpraktiken oder bei unverhüllten ethnischen Säuberungen, sondern auch bei so alltäglichen Themen wie dem Stimmrecht für Gefangene, Einrichtungen im öffentlichen Schulwesen, dem Verfahren bei Hausgeburten, Vorschriften betreffend Hausdurchsuchungen und Polizeiverhöre.4 Überdies bemüht sich der Gerichtshof um wichtige innerstaatliche Fragen wie Asyl- und Immigrationspolitik, nationale Sicherheit und Terrorismusbekämpfung.5

Die Frage ist, warum die Richter in Strassburg freie Bahn haben sollten, ihre Auffassungen zu diesen Themen dem Rest von Europa aufzuzwingen – und das findet der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte selbst eigentlich auch.

Der Gerichtshof anerkennt, dass die Richter ein äusserst kleines Grüppchen bilden, welches ausserhalb der Kontrolle nationaler Parlamente steht. Darum hat der Gerichtshof die Doktrin der «margin of appreciation» entwickelt, als Hilfsmittel zur Unterscheidung zwischen «fundamentalen Fragen», welche weiterhin unter die Jurisdiktion des EGMR fallen sollen, und weniger fundamentalen, eher alltäglichen Fragen, welche der nationalen Ebene von Rechtsprechung und Politik vorbehalten bleiben sollten.

Gemäss der margin of appreciation behalten Mitgliedstaaten ihren eigenen Interpretationsspielraum. Der Gerichtshof würde so nur «marginale Prüfung» vornehmen und ausschliesslich als ultimativer Wachhund über das grundsätzlichste Recht zum Einsatz kommen. In den Worten des niederländischen Richters am EGMR, Egbert Myjer, gewährt der Gerichtshof eine Art Garantie für europäische Minimalstandards: «Solange ein Staat nur nicht durch die europäische Minimalnorm fällt.»6 Das tönt natürlich prächtig. Das Problem ist allerdings, dass der Gerichtshof den Spielraum dieser margin of appreciation selbst bestimmt. Mit der Folge, dass der Gerichtshof immer mehr Fragen in seinem Kompetenzbereich ansiedelt.

Leonard Hoffmann, vormaliger Richter am Britischen Supreme Court, formuliert es so: «In der Praxis hat der Gerichtshof für Menschenrechte die Doktrin von der margin of appreciation lange nur ungenügend angewendet. Er konnte der Versuchung nicht widerstehen, die Jurisdiktion stets weiter auszudehnen und den Mitgliedstaaten uniforme Regeln aufzuerlegen.»6 So hat der Gerichtshof Grossbritannien wegen der Weigerung verurteilt, verurteilten Straftätern während ihres Gefängnisaufenthalts das Stimmrecht zu gewähren. Und dies, während der Britische Supreme Court darüber erwogen hatte, es bestehe in demokratischen Gesellschaften ein breites Spektrum von Einschränkungen und das Vereinigte Königreich befinde sich irgendwo in der Mitte dieses Spektrums. Im Verlauf der Zeit werde diese Haltung verschoben werden können (…), aber die Position innerhalb dieses Spektrums sei ganz klar eine Sache des Parlaments und nicht der Gerichte.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sah dies anders und hielt zudem fest, es gebe keinen Beweis, dass das Parlament je versucht habe, zu einer Abwägung widersprüchlicher Interessen zu kommen oder die Verhältnismässigkeit eines allgemeinen Stimmverbotes für verurteilte Gefangene zu überprüfen […]; möglicherweise könne angenommen werden, dass das Parlament, indem es sich dafür ausgesprochen habe, noch nicht verurteilte Gefangene von der Aberkennung des Stimmrechts auszunehmen, implizit die Notwendigkeit bekräftigt habe, die Einschränkungen des Stimmrechts für verurteilte Gefangene weiterzuführen. Dennoch könne nicht behauptet werden, die Mitglieder der gesetzgebenden Gewalt hätten auch nur eine einzige substantielle Debatte geführt im Lichte der heutigen Strafrechtspolitik und der heutigen Massstäbe für Menschenrechte über die dauernde Rechtfertigung des Weiterführens einer so allgemeinen Einschränkung des Stimmrechts von Gefangenen.7

Es ist, zurückhaltend ausgedrückt, bemerkenswert, dass ein supranationaler Gerichtshof sich nicht nur ein Urteil über das Strafrechtssystem eines Mitgliedstaates anmasst, sondern sich auch noch in weitläufigen Betrachtungen ergeht über die Qualität nationaler parlamentarischer Beratungen.

2010 konstatierte der EGMR, das Vereinigte Königreich habe seine Gesetzgebung über das Stimmrecht von Gefangenen – entgegen dem Willen des Gerichtshofs – immer noch nicht angepasst, worauf er die eigenen Auffassungen in dieser Sache noch einmal bekräftigte und zum Schluss kam, dass «der beklagte Staat Gesetzesvorschläge […] einzureichen hat innert sechs Monaten nach dem Datum, an welchem dieses Urteil rechtskräftig wird».8 Einige Tage vor dieser Entscheidung des Gerichtshofs hatte der britische Premier David Cameron erklärt, er werde «physisch unpässlich» beim Gedanken, dass Gefangene ein Stimmrecht erhalten sollten, und er erhielt für seinen Widerstand gegen die Anpassung der entsprechenden Bestimmungen im britischen Strafrecht die Unterstützung einer überwältigenden Mehrheit des Parlaments. Aber dies war für den Gerichtshof kein Anlass, seinen eigenen Standpunkt zu überdenken.

Das britische Parlament stimmte im Februar 2011 mit einer Mehrheit von 234 gegen 22 für die Anwendung des Stimmrechtsverbots für Gefangene. Im April 2011 verwarf der EGMR mit einer anonymen Kammer von fünf Mitgliedern das britische Ersuchen, bei der Grossen Kammer Berufung einzureichen, womit das angefochtene Urteil rechtskräftig und dem Vereinigten Königreich die Verpflichtung auferlegt wurde, vor dem 11. Oktober seine Gesetzgebung zu ändern.

In der Sache Tyrer gegen Vereinigtes Königreich erklärte der Gerichtshof 1978 erstmals, dass «die Konvention ein lebendiges Instrument ist, welches (…) im Lichte der heutigen Verhältnisse ausgelegt werden muss» – was bedeutete, dass sich der Gerichtshof nicht mehr länger einer strikt wörtlichen Interpretation des Konventionstextes verpflichtet fühlte.9

Die Folge ist, dass der Gerichtshof die unter seine Jurisdiktion fallenden Rechte immer grosszügiger interpretierte. «Der Strassburger Gerichtshof hat sich selber eine ausserordentliche Macht verliehen, um in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten des Europarates Mikromanagement zu betreiben», so Lord Hoffmann im Jahre 2011.10

So urteilte der Gerichtshof, der somalische Asylbewerber Salah Sheekh dürfe nicht aus den Niederlanden ausgewiesen werden, weil eine Ausweisung einen Eingriff in sein Recht, nicht gefoltert zu werden, bedeuten würde. Die niederländische Immi-grationsbehörde war zuvor zum Schluss gelangt, dass für Salah Sheekh kein Risiko bestand, gefoltert zu werden. Und so wird ein nationales Immigrationsverfahren, das nach einer ausgedehnten öffentlichen Debatte zustande gekommen und schliesslich durch ein demokratisch gewähltes Parlament ausgeformt worden war, schlicht ausgehebelt. 11

Auf der gleichen Linie liegt der Entscheid, mit welchem die Kleine Kammer des Gerichtshofs unlängst der Schweiz mit 5 zu 2 Stimmen untersagte, einen mehrfach verurteilten nigerianischen Drogendealer und Sozialhilfeempfänger auszuweisen. Da der Mann mit seiner Ex-Frau Zwillingstöchter habe, sei es «von übergeordnetem Interesse», dass die Kinder in der Nähe ihres Vaters aufwachsen könnten. Der Beispiele sind Legion und das Spannungsfeld zwischen nationalen Abwägungen und den ethischen Anwandlungen des Gerichtshofs ist endlos.

So entschied der EGMR in der Rechtssache Lautsi versus Italien anfänglich, dass die obligatorischen Kruzifixe in den Klassenzimmern öffentlicher Schulen in Italien eine Verletzung des Rechts auf Religionsfreiheit (Artikel 9 EMRK) darstellten, zusammen mit Artikel 2 des Ersten Protokolls, welches verlangt, dass «der Staat das Recht der Eltern auf Erziehung und Unterricht in Übereinstimmung mit ihren eigenen religiösen und philosophischen Überzeugungen respektieren soll», und verurteilte Italien zur Bezahlung von 5000 Euro für «immateriellen Schaden».

Das Urteil erfolgte einstimmig und die Wortwahl des Entscheids war sehr dezidiert und kritisch:

«Der Gerichtshof erwägt, dass die Anwesenheit eines Kruzifixes in Klassenzimmern die Verwendung von Symbolen in einem spezifischen historischen Kontext übersteigt (…). Der Gerichtshof erkennt, wie ausgeführt, dass es unmöglich ist, Kruzifixe in Klassenzimmern nicht zu bemerken. (…) Die Anwesenheit eines Kruzifixes kann durch Schüler jeden Alters leicht als religiöses Symbol gedeutet werden (…). Was für manche religiöse Schüler ermutigend sein kann, kann für Schüler, welche einem anderen Glauben oder gar keiner Religion anhangen, emotional störend sein. Dieses Risiko ist insbesondere bei Angehörigen einer religiösen Minderheit hoch.»12

Im Berufungsverfahren warf der Gerichtshof seine eigene Schlussfolgerung völlig über den Haufen. Mit einer grossen Mehrheit von 15 gegen 2 kam der Gerichtshof nunmehr unvermittelt zum Schluss, es liege keine Verletzung der Menschenrechtskonvention vor.

Diesmal urteilte der Gerichtshof, dass «der Entscheid, eine Tradition fortzusetzen oder nicht, im Prinzip in den Ermessensspielraum des beklagten Staates fällt». Überdies erwog der Gerichtshof, dass «ein Kruzifix an der Wand im wesentlichen ein passives Symbol ist». Er fügte dann noch folgende Schlussfolgerung an:

«Der Gerichtshof verfügt über keinen Beweis, dass das Anbringen eines religiösen Symbols an den Wänden eines Klassenzimmers Einfluss auf die Schüler haben kann, und kann deshalb redlicherweise nicht feststellen, ob dieses Symbol einen Effekt hat oder nicht auf junge Menschen, deren Überzeugungen noch nicht ausgeformt sind.»

Der Gerichtshof erinnerte die Klägerin überdies daran, dass sie «als Elternteil das volle Recht behält, ihre Kinder aufzuklären und zu beraten, ihre natürlichen Funktionen als Erzieherin auszuüben und sie entsprechend ihren eigenen philosophischen Überzeugungen zu leiten».13

Zwei andere Beispiele der Ambivalenz des Gerichtshofs sind die Verfahren von Pye versus Vereinigtes Königreich und Hatton versus Vereinigtes Königreich. Im ersten Verfahren beugte sich der Gerichtshof über die Frage, ob die britischen Verjährungsregeln für Grundbesitz im Widerstreit seien mit dem Recht auf Schutz des Eigentums (Artikel 1 des Ersten Protokolls). Anfänglich lautete der Entscheid des Gerichtshofs, es liege tatsächlich ein Widerstreit vor, aber in der Folge fand die Grosse Kammer, England habe doch das Recht, selber über derartige Fragen zu bestimmen.14

Im zweiten Verfahren entschied der Gerichtshof mit 5 gegen 2 Stimmen, dass die Nachtflugverordnung für den Flughafen Heathrow, welche der zuständige britische Minister aufgrund seiner Einschätzung der nationalen wirtschaftlichen Interessen und in Absprache mit dem Parlament erlassen hatte, das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens der Anwohner in der Umgebung des Flughafens verletze (Artikel 8 EMRK). Erneut machte die Grosse Kammer diesen Entscheid zunichte, und zwar mit einer Mehrheit von 12 gegen 5. 15

Wenn die beiden Kammern des Gerichtshofs derart unterschiedliche Auffassungen haben, wie «universell» können dann die fundamentalen Prinzipien sein, aufgrund derer sie die Streitsache beurteilt haben?

Ist es nicht ein Ausgangspunkt eines supranationalen Menschenrechtsgerichtshofs – und war das nicht der Ausgangspunkt des EGMR –, dass er sich ausschliesslich mit den grundlegendsten Prinzipien der Gerechtigkeit befasst? Selbstverständliche oder evidente Prinzipien sozusagen, mit welchen kein vernünftiger Mensch uneins sein kann?

Die Idee eines supranationalen Menschenrechtsgerichtshofs ist, dass es bestimmte «fundamentale» Werte gibt, über welche wir uns allemal einig sind, und dass der Gerichtshof diese Werte zu schützen hat, während eher alltägliche oder diskutable Fragen in der Befugnis der nationalen Politik bleiben sollen. Es wird immer deutlicher, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sich nicht zum Ziel setzt, diese bescheidene und äusserst beschränkte Rolle zu spielen.

In einer beträchtlichen Anzahl von Verfahren macht der Gerichtshof mehr, als nur die universellen moralischen Prinzipien, welche unmittelbar von jeder zivilisierten Nation anerkannt werden, in Worte zu fassen. Unverdrossen beginnt der Gerichtshof die EMRK ganz normal als Gesetz auf die Verfahren anzuwenden, die ihm vorgelegt werden – und damit akzeptiert der Gerichtshof diese Gruppe von Richtern aus 47 Staaten faktisch als die höchste Autorität in Fragen, welche einen stets alltäglicheren Charakter erhalten.16

Einer der Richter des Gerichtshofs hat sich letzthin sogar dahingehend geäussert, Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Autobahnen könnten die Verletzung eines universellen Menschenrechts bedeuten. Er erwog, dass «es mir schwer fällt, das Argument zu akzeptieren, dass sich Hunderte von Schnellfahrern irren und nur die Regierung im Recht ist».17

In anderen Fällen nimmt der Gerichtshof nicht die Regierungen der Mitgliedstaaten, sondern deren Richter ins Gebet. So fegte der EGMR den Entscheid des Deutschen Bundesverfassungsgerichts vom Tisch, wonach Fotos der Prinzessin von Hannover in der Regenbogenpresse publiziert werden durften. Gemäss dem Europäischen Gerichtshof verletzte das ihr Recht auf Privatleben. Die Fotos bildeten gemäss dem Gerichtshof keinen «Beitrag zu einer Debatte von allgemeinem Interesse».18 Deutschland, im Hinterkopf wohl noch immer seine besondere Vergangenheit beim Beschneiden der Meinungsäusserungsfreiheit, hatte anders darüber gedacht. Einige werden der Ansicht sein, man könne diese Fotos durchaus publizieren, andere werden diese Meinung nicht teilen. Wir können trefflich darüber debattieren, diese Fragen sind «der Stoff, aus dem die Politik gemacht ist», um Prospero zu paraphrasieren.

In seinem zustimmenden Votum zur Mehrheitsmeinung bei diesem Entscheid ergriff der slowenische Richter Zupancic übrigens die Chance, um einmal darzulegen, was er von der Meinungsäusserungsfreiheit so hält:

«Ich glaube, die Gerichte haben bis zu einem gewissen Mass und unter amerikanischem Einfluss aus der Pressefreiheit einen Fetisch gemacht (…). Es ist Zeit, dass das Pendel wieder in die andere Richtung ausschlägt, nach einer Art Gleichgewicht zwischen dem, was privat und abgeschirmt, und dem, was öffentlich und nicht abgeschirmt ist. Die Frage ist, wie wir diesem Gleichgewicht Gestalt geben und das kontrollieren können.»

Nett, zu wissen, dass dieser Slowene offenbar so darüber denkt. Meinungsäusserungsfreiheit als amerikanischer «Fetisch». Abgesehen von seiner zweifellos politischen Stellungnahme, es sei «Zeit, dass das Pendel wieder in die andere Richtung ausschlägt», ist auch sehr bemerkenswert, dass er es als eine Aufgabe des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erachtet, diesem Thema Gestalt zu geben und es kontrollieren zu können.

Aus solchen Urteilen geht hervor, dass Strassburg nicht nur immer mehr Jurisdiktion über immer mehr Fragen und in immer mehr Details an sich zieht, sondern für sich auch eine Rolle vorgesehen hat, welche mit dem demokratischen Rechtsstaat ganz bestimmt auf gespanntem Fuss steht.

In der Praxis reichen die Entscheide des Gerichtshofs viel weiter. Das kommt dadurch, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs von nationalen Richtern in nationalen Gerichten als Präzedenz angewendet wird, und zwar auch in Ländern, welche in den betreffenden Verfahren gar nicht Partei waren.

Verbesserungsvorschläge

Diese Situation kann so nicht bestehen bleiben. Just für diejenigen, deren Herz für die Grundrechte schlägt, ist dies tragisch. Der EGMR wurde einst gegründet, um als massgebende Instanz über Menschenwürde und eine anständige politische Ordnung zu wachen. Gerade die Menschen an der Peripherie von Europa, wie in Rumänien und Bulgarien, und darüber hinaus, wie in der Türkei, Aserbeidschan und Georgien, werden wegen der Enthusiasten eines fortwährend auswuchernden Gerichtshofes im Stich gelassen. Wenn diese Instanz Haupt- und Nebensachen nicht mehr voneinander unterscheiden kann, wenn der Gerichtshof nationale öffentliche Debatten unterminiert und Partei in politischen Fragen ergreift, unterminiert er sich selbst.

Darum ist es Zeit, über Möglichkeiten nachzudenken, den Europäischen Gerichtshof zu reformieren. Inzwischen mache ich einen Anfang mit fünf Vorschlägen:

1. Richter und Europarats-Offizielle haben sich politischer Stellungnahmen zu enthalten

Nebst den bereits erwähnten Stellungnahmen von Richter Stanislav Pavloschi (Geschwindigkeitsbussen als Rechtsverletzung) und Bostjan Zupancic (Meinungsäusserungsfreiheit als Fetisch) denke ich hier beispielsweise auch an eine Stellungnahme des niederländischen Richters am Europäischen Gerichtshof, Egbert Myjer, in einem Interview mit De Volkskrant (14. Januar 2011). Er erklärte darin, er bedauere, dass man «stets intoleranter» werde. Er schien sich zu stören an der «billigen Rhetorik von Leuten, die sich Menschen mit einer andern Glaubensüberzeugung (…) überlegen fühlen». Dergleichen Aussagen passen nicht zu einem über den Parteien stehenden Gericht und erfolgen auf Kosten der Autorität der Urteilssprüche dieses Gerichts.

2. Zweidrittelmehrheit

Weil es ein Angelpunkt eines Menschenrechtsgerichtes ist, dass es über Dinge urteilt, über die man billigerweise nur eine Meinung haben kann, ist es eigentlich nicht mehr als logisch, solche Fragen mit Zweidrittelmehrheit zu entscheiden. Zurzeit erfolgt das jedoch mit einfacher Mehrheit. Um die Schwelle für eine Verurteilung zu erhöhen, soll in Verfahren von untergeordneter Bedeutung oder in solchen, in denen man getrost geteilter Meinung sein kann, weniger schnell eine Konventionsverletzung angenommen werden können. Damit bleiben die «universellen» Ansprüche des Gerichtshofes besser gewährleistet.

3. «Inhalt» als Nichtzulassungskriterium

Man kann auch über eine mehr formelle Einrede nachdenken, welche Mitgliedstaaten gegen die Zulassung einer Anklage vorbringen können. Dabei könnte, um triviale Verfahren zu verhindern, in den Konventionstext aufgenommen werden, dass eine Sache von «ausreichendem materiellem oder immateriellem In-teresse» sein und beispielsweise eine «ernstliche» Verletzung von Rechten darstellen muss (anstelle einer blossen «Verletzung»).

4. «Politische Debatte» als Nichtzulassungskriterium

Ein weiteres überlegenswertes Nichtzulassungskriterium ist, wenn das Recht oder die Politik, welche wegen eines möglichen «Widerstreits mit den Menschenrechten» zur Diskussion stehen, Gegenstand einer politischen Debatte sind. Wenn Fragen wie beispielsweise die Asylproblematik oder der Islam und die Integration explizit im Fokus einer aktuellen politischen Debatte sind, dann hat der Gerichtshof weniger Bewegungsfreiheit, sich dar-über auszulassen. Wir kennen bereits die Norm, dass sich die Politik nicht zu einem rechtshängigen Verfahren äussern sollte. In bezug auf den Europäischen Gerichtshof könnten wir an das umgekehrte Prinzip denken: Ist eine nationale politische Debatte im Gang, steht es dem Europäischen Gerichtshof zu, zu schweigen.

5. Evaluation der Entscheide

Weil der Gerichtshof jährlich Tausende von Verfahren erledigt, wird die Rechtsprechung bald einmal unübersichtlich. Hier kann durch eine Evaluation der Entscheide des Gerichtshofs durch die nationalen Parlamente ein beispielsweise jährlicher Check eingebaut werden, wobei sich die nationalen Parlamente explizit zur Wünschbarkeit des vom Gerichtshof eingeschlagenen Kurs äussern können. Das könnte eventuell auch an eine stärkere Rolle des Ministerkomitees oder der parlamentarischen Versammlung des Europarates gekoppelt werden.

Schlussfolgerung

Diese Anpassungen sollten die Gefahr eines Wucherns und damit – schlussendlich – einer Aushöhlung des Europäischen Gerichtshofes grösstenteils beheben. Eine grosse Anzahl der Sachen, in welche sich der Gerichtshof heute einmischt, wird er dann als «gemäss nationalen Vorlieben unterschiedlich» abtun können. Der ursprüngliche Gedanke der margin of appreciation, des Ermessensspielraums also, würde auf diese Weise wieder hergestellt, die zentnerschwere Arbeitslast des Gerichtshofs vermindert, und er würde nur noch bei evidenten Formen von Staatsterror eingreifen, solchen von der Art, welche kein zivilisiertes Land gutheissen und kein normaler Mensch billigen könnte. Das war schliesslich auch die Absicht des Gerichtshofs und allein darin liegt seine Legitimität.

 

Übersetzung aus dem Niederländischen von Christian Huber

 

 


1 Der Gerichtshof hat zehn Gründungsstaaten, nämlich Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Norwegen, das Vereinigte Königreich und Schweden.

 

2 Al-Skeini und weitere versus Vereinigtes Königreich (Application nr. 55721/07), 7. Juli 2011. Zum Vergleich mit früheren Verfahren betreffend extraterritoriale Jurisdiktion siehe Bankovic und weitere versus Belgien und weitere (Application nr. 52207/99 [2001] ECHR 890), 12. Dezember 2001. Siehe auch: Alasdair Henderson, «Al-Skeini vs. United Kingdom», in Human Rights and Public Law Update (14. Juli 2011).

3 Bis heute wurde keine systematische qualitative Untersuchung über die Umsetzung der Entscheide des EGMR vorgenommen. Diverse Studien haben aber darauf hingewiesen, dass Russland den Entscheiden des EGMR nicht nachkommt. Vgl. Julia Lapitskaya: ECHR, Russia, and Chechnya: two is not company and three definitely a crowd. In: International Law and Politics, NYU, vol. 43 (2011), S. 479–547.

4 Hirst versus Vereinigtes Königreich (nr. 2) (Application nr. 74025/01), 6. Oktober 2005; Lautsi versus Italien (Application nr. 30814/06), 3. November 2009 und 18. März 2011; Ternovszky versus Ungarn (Application nr. 67545/09), 14. Dezember 2010; Sanoma Verleger BV versus Niederlande (Application nr. 38224/03), 14. September 2010; Salduz versus Türkei (Application nr. 36391/02), 27. November 2008.

5 Beispielsweise im Oktober 2010 die Verhinderung der Ausweisung von Asylsuchenden durch den Erlass von Interimsmassnahmen. Vgl. MSS versus Belgien und Griechenland (Application nr. 30696/09), 21. Januar 2011. Bemerkenswert in diesem Casus war das spärliche Beweismaterial, welches der Kläger in bezug auf die Situation in Griechenland vorlegte, wo er behauptete, sich aufgehalten zu haben. Siehe auch den Casus von Kelly et al. versus Vereinigtes Königreich (Application nr. 30054/96), 4. Mai 2001.

6 Leonard Hoffmann: The Universality of Human Rights. Judical Studies Board Annual Lecture, 19. März 2009.

7 Hirst versus Vereinigtes Königreich (nr. 2) (Application nr. 74025/01), 6. Oktober 2005.

8 Greens und M.T. versus Vereinigtes Königreich (Applications nrs. 60041/08 und 60054/08), 23. November 2010.

9 Tyrer versus Vereinigtes Königreich (Application nr. 5856/72), 25. April 1978.

10 Leonard Hoffmann: Foreword. In: Bringing Rights Back Home. Michael Pinto-Duschinsky: Making human rights compatible with parliamentary democracy in the UK. London: Policy Exchange, 2011, S. 7.

11 Salah Sheekh versus die Niederlande (Application nr. 1948/04), 11. Januar 2007.

12 Lautsi versus Italien (Application nr. 30814/06), 3. November 2009.

13 Lautsi versus Italien (Application nr. 30814/06), 18. März 2011.

14 J.A. Pye (Oxford) Ltd. versus Vereinigtes Königreich (Application nr. 44302/02),15. November 2005 und 30. August 2007.

15 Hatton versus Vereinigtes Königreich (Application nr. 36022/97), 8. Juli 2003.

16 Der Europäische Gerichtshof scheint die Konvention manchmal auch als Verfassung der angenommenen Vereinigten Staaten von Europa zu handhaben, wie es der Gerichtshof selbst festhielt im Verfahren Loizidou versus Türkei (Application nr. 15318/89), 23. März 1995. Darin umschrieb der Gerichtshof die Menschenrechtskonvention als ein «Verfassungsinstrument der Europäischen öffentlichen Ordnung». Siehe dazu weiter: R.A. Lawson und H.G. Schermers: Leading Cases of the European Court of Human Rights. Ars Aequi Libri: Nijmegen, 1997, S. VII.

17 O’Halloran en Francis versus Vereinigtes Königreich (Grosse Kammer) (Application nrs. 15809/02 und 25624/02), 29. Juni 2007.

18 Von Hannover versus Deutschland (Application nr. 59320/00), 24. Juni 2004.

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