(5) Autralien: Wettbewerb in Vielfalt

Anfangs hatten die australischen Kolonien die Verhaltensweisen des europäischen Mutterkontinents kopiert und sich durch eine protektionistische Handelspolitik voneinander abgeschottet. Eisenbahnspurweiten und die Feiertagsregelungen unterschieden sich von Kolonie zu Kolonie und beim Reisen zwischen gewissen Kolonien waren Quarantäne-Vorschriften zu beachten. Kritik an solchen Zuständen wurde bereits Ende der 1840er Jahre geäussert, doch dauerte es bis Anfang des 20. Jahrhunderts, bis es den Australiern in zwei Anläufen letztlich gelang, den australischen Bund zu gründen. Was der Bundesidee zum Durchbruch verhalf, war vor allem die Furcht, in der Vereinzelung als separate Kolonie keine gemeinsame Verteidigungspolitik gegen potentielle Invasoren organisieren zu können.

Damals definierten sich die Einwohner primär über die einzelnen Kolonien. Man war in erster Linie Einwohner von NSW (New South Wales), Süd- oder Westaustralien, in zweiter Hinsicht Brite; aber kaum jemand hätte sich als «Australier» bezeichnet. Dafür waren die zu unabhängigen Bundesstaaten gewordenen Kolonien viel zu selbstbewusst und eigenständig. Als NSW seine Hundertjahrfeier beging, so eine Anekdote, weigerten sich die Südaustralier, an den Feierlichkeiten teilzunehmen. Südaustralien, die stolze Kolonie freier Siedler, sah keinen Anlass, den Jahrestag der Gründung einer «entfernten Strafsiedlung» mitzufeiern. Dieser Geist der Rivalität konnte sich trotz des 1901 proklamierten australischen Bundes halten.

Die Bundesverfassung hatte den Australiern allerdings einen institutionellen Rahmen gegeben, in den über die Finanzverfassung und die Etablierung eines – unter anderem für Verfassungsfragen zuständigen – obersten Bundesgerichts (High Court) der Keim zukünftiger Zentralisierung gelegt war. So sind die australischen Bundesgliedstaaten nicht fiskalisch unabhängig, schon gar nicht in einer mit Schweizer Verhältnissen vergleichbaren Weise, sondern hängen stark von den fiskalischen Zuweisungen des australischen Bundes ab. Auch die Gesetzgebungskompetenz hat sich schleichend von den Gliedstaaten nach Canberra verlagert, indem der High Court die verfassungsmässigen Kompetenzen des Zentrums sozusagen bis zum Anschlag interpretiert hat. Als die australische Bundesregierung beispielsweise Mitte der 1970er Jahre ein neues Wettbewerbsgesetz einführen wollte, gelang ihr dies zunächst nur mit dem juristischen Klimmzug, das Recht der juristischen Personen zu regeln, denn nur dafür stand dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu. Das Verhalten natürlicher Personen im Wettbewerb konnte nur dann erfasst werden, wenn diese etwa in einem Telefonbuch warben, denn für Post und Telekommunikation war ebenfalls der Bund zuständig.

Das Erstaunliche am australischen Föderalismus ist, dass sich trotz der fiskalischen Ungleichgewichte zwischen Bund und Gliedstaaten und trotz exzessiver Verfassungsinterpretation ein wettbewerbsföderaler Gedanke erhalten konnte. Zwei historische und ein aktuelles Beispiel sollen dies verdeutlichen. Westaustralien war dem Bund nur beigetreten, weil in Aussicht gestellt worden war, dass ihm eine weitreichende Selbstverwaltung möglich sein sollte. Doch die Erfahrungen mit der eigentlich zugesicherten Teilautonomie waren nicht so, wie sich die Westaustralier dies ursprünglich erhofft hatten, und so hielten sie 1933 ein Referendum über den Verbleib des Staates im australischen Bund ab. Das Ergebnis war eindeutig. Zwei Drittel sprachen sich für die Sezession aus. Die Mehrheit zog es vor, wieder britische Kolonie zu sein, statt sich von der neuen Bundeshauptstadt Canberra aus regieren zu lassen. Vertreter der Bundesregierung zweifelten jedoch die Verfassungsmässigkeit der Abstimmung an und beriefen sich darauf, dass sich die Gliedstaaten laut Verfassungstext zu einem «unauflösbaren Bund» zusammengeschlossen hätten. Der Verfassungskonflikt wurde schliesslich vier Jahre später in London entschieden – zuungunsten Westaustraliens. Das britische Parlament lehnte die Zuständigkeit für diese inneraustralische Angelegenheit ab und verwies diese an das australische Bundesparlament. Man kann darüber spekulieren, ob die Weigerung Grossbritanniens nicht vor allem darin begründet war, die Grundlagen des Empire nicht fundamental in Frage stellen zu lassen. Jedenfalls war damit die Sezession Westaustraliens vom Tisch. Am Rande sei bemerkt, dass sowohl Südaustralien als auch Tasmanien den Vorgang mit Interesse verfolgten. Hätte Westaustraliens Sezessionsversuch Erfolg gehabt, wären diese beiden Staaten mit einiger Wahrscheinlichkeit gefolgt, was das Ende des australischen Bundes bedeutet hätte.

Für das Misstrauen gegenüber dem Bund gibt es noch ein weiteres Beispiel. Das britische Parlament hatte 1931 das «Statute of Westminster» verabschiedet. Darin erklärte das Vereinigte Königreich, dass es für seine abhängigen Gebiete keine Gesetze mehr erlassen würde. Dies war der Beginn einer neuen Beziehung zwischen dem Mutterland und seinen Kolonien und markierte einerseits den Anfang vom Ende des Empire und anderseits den Grundstein des Commonwealth of Nations. Zur Gültigkeit des «Statute of Westminster» bedurfte es jedoch der Ratifizierung in den abhängigen Gebieten – eigentlich eine reine Formsache. In Australien dauerte dieser Vorgang jedoch elf Jahre, und der Hauptgrund für diese lange Verzögerung waren die Gliedstaaten. Sie fürchteten eine weitere Unterwerfung unter die Bundesregierung mehr als ein Fortbestehen der formellen Abhängigkeit vom Vereinigten Königreich. Daher behielten sie sich in der Ratifizierung vor, auch weiterhin aus Westminster Gesetze empfangen zu können, während der australische Bund nunmehr formell weitgehend unabhängig war: ein unabhängiger Bund abhängiger Kolonien – ein verfassungsrechtliches Kuriosum, das erst durch die endgültige Loslösung Australiens im Jahr 1986 beseitigt wurde.

An diesen historischen Beispielen wird deutlich, dass in Australien sowohl das Misstrauen gegenüber dem Bund als auch das Konkurrenzdenken der Gliedstaaten untereinander traditionell tief verankert sind. Selbst wenn die Verfassung (insbesondere in ihrer zentralisierungsfreundlichen Interpretation) den Kon- kurrenzföderalismus kaum sanktioniert, so hat sich der Wettbewerbsgedanke in den praktischen Beziehungen zwischen den Gliedstaaten doch erhalten. Queensland beispielsweise, das lange im Schatten seines einflussreicheren und stärkeren südlichen Nachbarn NSW stand, verfolgt seit einigen Jahren eine recht aggressive Wirtschafts- und Tourismuswerbung in den anderen Gliedstaaten. Unter den Slogans «Where else but Queensland?» und «Smart Move – Smart State» versucht die Regierung, Unternehmen aus anderen Staaten anzulocken. Dabei wirbt Queensland offensiv mit einer dezidiert wirtschaftsfreundlichen Politik, zu der die niedrigsten Unternehmenssteuern in Australien, ein ausgeglichener Haushalt und, statt eines Staatsdefizits, sogar eine Staatsersparnis gehören. Die Erfolge sind ansehnlich: beim Wirtschaftswachstum lag Queensland im vergangenen Jahr um 1,4 Prozentpunkte vor seinem Rivalen NSW. Queensland ist ein gutes Beispiel dafür, wie Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften funktionieren kann, selbst unter an sich wenig günstigen institutionellen Rahmenbedingungen. Mithin ist Konkurrenzföderalismus nicht etwas, das sich auf dem Papier etablieren lässt, sondern vor allem auch eine Geisteshaltung, die sich nur historisch entwickeln kann.

Die Chance des Föderalismus besteht darin, die Rivalität unter den Gliedstaaten in einen Wettbewerb um die besten Ideen und Konzepte, Gesetze und Steuern umzusetzen. Diese positive Beurteilung wird allerdings längst nicht von allen australischen Staatsrechtlern und Kommentatoren geteilt. Der Föderalismus widersetzt sich der zentralistischen Gleichmacherei und stellt ihr das Bekenntnis zum Wettbewerb in Vielfalt gegenüber. Man könnte mit Geoffrey de Q. Walker, einem liberalen australischen Juristen, sogar argumentieren, dass es diese Staatsorganisation ist, die Australien am besten gerecht wird. «It fosters the traditionally Australian, but currently atrophying, qualities of responsibility and self-reliance.» Insofern kann man Walker nur zustimmen, wenn er über den Föderalismus schreibt: «It is desirable in a small country and indispensable in a large one.»