Augen auf und durch

Schön wär’s, die implizite und explizite Staatsverschuldung liesse sich mit Wirtschaftswachstum ins Lot bringen. Die Erfahrung spricht dagegen. Was tun? Staatsbankrott ist die Notlösung, von einer versteckten Enteignung ist Europa heute entfernt. Es verbleiben zwei bittere Optionen: sparen und Steuern erhöhen.

Die Kosten, die den Steuerzahlern durch die zahlreichen Rettungsaktionen im Zuge der Finanzkrise 2008 entstanden sind, sind beträchtlich. In fast allen entwickelten Volkswirtschaften der Welt führten die Eigenkapitalhilfen, Garantien und Aufkäufe von
toxischen Wertpapieren zur Rettung der Banken sowie die voluminösen Konjunkturprogramme zur Stützung der Realwirtschaft zu einem markanten Anstieg der Staatsverschuldung. Seit eineinhalb Jahren kommen im Euroraum die Hilfen zugunsten von Griechenland, Irland und Portugal hinzu. Bei diesen Rettungsschirmen handelt es sich zunächst nur um Garantien, die allerdings durchaus die Qualität haben, zu Haushaltsbelastungen zu werden. Es verwundert deshalb nicht, dass viele Menschen mit Sorge die aus dem Ruder laufende öffentliche Verschuldung betrachten. Die Furcht vor einem Staatsbankrott hat die halbe Eurozone erfasst, und in den bisher
soliden Volkswirtschaften Nordeuropas nimmt mit den Rettungspaketen die Angst zu, von den hochverschuldeten Peripheriestaaten in eine fiskalische Abwärtsspirale hineingezogen zu werden.

Das ist freilich bloss die halbe Wahrheit. Zur ehrlichen Schuldendiskussion gehört der folgende Hinweis: neben den in der amtlichen Statistik ausgewiesenen Schulden des Staates, der sogenannten expliziten Staatsverschuldung, gibt es noch beachtliche implizite, sprich verborgene Schulden, insbesondere in den sozialen Sicherungssystemen.

Anders als die expliziten Staatsschulden, die in der Vergangenheit angehäuft wurden, entstehen die impliziten erst in der Zukunft. In den umlagefinanzierten sozialen Sicherungssystemen müssen in jedem Jahr die Einnahmen aus Beiträgen und Steuerzuschüssen den Ausgaben entsprechen. Eine umlagefinanzierte So-zialversicherung gilt als nachhaltig finanziert, wenn die auf Basis des geltenden Rechts erworbenen Ansprüche auf Dauer mit dem geltenden System aus Beiträgen und Steuerzuschüssen finanziert werden können. Ist dies nicht der Fall, bestehen implizite Schulden oder Tragfähigkeitslücken. Und diese Lücken müssen in der langen Frist geschlossen werden.

Im Gegensatz zu den expliziten Staatsschulden, die auf privatrechtlichen Verträgen basieren, verbrieft sind und in ihrer Höhe eindeutig festliegen, bestehen die impliziten Schulden aus unverbrieften Transferansprüchen, deren errechnetes Volumen in hohem Masse von der wirtschaftlichen Entwicklung getrieben wird. Deshalb hängen die errechneten Volumina nicht zuletzt von den gesetzten Annahmen über die langfristige Entwicklung von Wachstum und Zinsen ab. Dies erklärt, warum die impliziten Schulden auch je nach Autor und damit Annahmen sowie je nach dem Zeitpunkt der Berechnung sehr stark schwanken.

So unbestritten es ist, dass es in den sozialen Sicherungssystemen oder in der Beamtenversorgung zum Teil beachtliche Tragfähigkeitslücken und damit implizite Schulden gibt, so intellektuell unredlich ist es, explizite und implizite Schulden einfach zu addieren und daraus gemessen in Prozenten des Bruttoinlandsprodukts einen «objektiven» gesamtstaatlichen Konsolidierungsbedarf abzuleiten. Dies dient nur der Dramatisierung. Die Lage ist zweifellos ernst. Allerdings ist sie – von den Peripherieländern der Eurozone abgesehen – auch wiederum nicht so hoffnungslos, wie sie gerne dargestellt wird.

Was man aus empirischen Studien weiss, ist, dass sehr oft ein negativer Zusammenhang zwischen dem Wirtschaftswachstum und der Staatsverschuldung besteht, sobald die Schuldenstandsquote über 90 Prozent liegt.* Die Grenze von 90 Prozent ist eine Durchschnittsgrösse, und selbstverständlich gibt es Ausnahmen. So beläuft sich in Japan die Schuldenstandsquote auf über 200 Prozent, dennoch verlangen die Finanzmärkte keine Risikoaufschläge. Der japanische Staat hat keine Refinanzierungsprobleme; 95 Prozent seiner Schulden werden von inländischen Anlegern gezeichnet, und die unstrittige Wachstumsschwäche der japanischen Volkswirtschaft resultiert nicht aus dem Schuldendienst.

Der wichtigste Grund, warum Staaten konsolidieren, also die Schuldenstandsquote auf ein moderates Niveau zurückführen müssen, sind die intergenerativen Verteilungswirkungen, denn der Schuldendienst muss aus den Steuern zukünftiger Generationen finanziert werden. Manche Kritiker dieses Verteilungsarguments wenden nun ein, dass zukünftige Generationen nicht nur den Schuldendienst erben, sondern auch die aus den Staatsschulden resultierenden Zinsansprüche. Dies gilt jedoch allenfalls bei einer internen Verschuldung, nicht aber wenn die Gläubiger Ausländer sind. Hinzu kommt, dass die Gläubiger der öffentlichen Hand freiwillig einen Kredit gegeben haben, die darauf in der Zukunft zu zahlenden Zinsen aber aus dem allgemeinen Steueraufkommen und damit aus unfreiwilligen Zwangsabgaben finanziert werden müssen. Ebenfalls fragwürdig ist die These, dass es «gerecht» sei, zukünftige Generationen mit dem Zinsendienst zu belasten, da sie doch auch in den Genuss der Investitionen kämen, die von der «Vätergeneration» über Verschuldung finanziert worden seien. Dieses Argument basiert auf der fragwürdigen Annahme des Wissens um die Wünsche und Bedürfnisse zukünftiger Generationen. Letztlich handelt es sich um eine Anmassung von Wissen, über das weder politische Entscheidungsträger noch Wissenschafter verfügen – wie die Ausstiegsdebatte bei der Kernkraft zeigt.

Fünf Strategien
Es gibt deshalb gute Gründe, die Schuldenstandsquote zu reduzieren. Fragt sich nur: wie? Grundsätzlich stehen fünf Konsolidierungsstrategien zur Verfügung: Wirtschaftswachstum, Sparen, Einnahmenverbesserung, Inflationierung oder Staatskonkurs.
Ein offener Zahlungsausfall, ein Staatsbankrott, kann immer nur eine ultima ratio sein. Denn in der Folge wäre das Bankensystem des betroffenen Landes ruiniert, und die Volkswirtschaft wäre lange Zeit auf den Finanzmärkten stigmatisiert. Selbst für Griechenland, dessen Bevölkerung für viele Jahre ein sehr schmerzhaftes Anpassungsprogramm verkraften muss, wäre ein Konkurs die allerletzte, einer schweren Not gehorchende Option.

Ein zweiter Weg wäre eine «versteckte» Enteignung der Gläubiger durch eine Inflation, eine Entwertung des Geldes. Bei einer
Inflationierung des Bruttoinlandsprodukts sinkt die Schuldenstandsquote, es kommt über das Steuersystem zu einer Umverteilung zugunsten des Staates, der mit schlechtem Geld der Gegenwart gutes der Vergangenheit bedienen kann. Nur: selbst wenn man unterstellt, die Politik habe solch ein «unlauteres» Interesse an einer Inflation, so ist es nicht der Staat, der Inflation, d.h. Preiserhöhungen auf breiter Front, «macht». Inflation im Sinne einer Steigerung des allgemeinen Preisniveaus «machen» immer nur die preissetzenden Unternehmen. Und damit es möglich ist, dass die Unternehmen die dazu erforderliche Preissetzungsmacht haben, müssen ihre Auslastung wie die Einkommen der Nachfrager gestiegen sein. Denn nur so können die höheren Preise bezahlt werden. Ferner muss in einem solchen Umfeld die Zentralbank in einer Art Komplizenschaft mit der Politik die Zinsen niedrig halten. Nur wenn diese Bedingungen erfüllt sind, kann sich eine Inflation entwickeln, über die die Staatsfinanzen zulasten der Bürger saniert werden. Von einer solchen Entwicklung ist die Eurozone heute weit entfernt. Die Zinsen sind zwar niedrig, dies aber aufgrund der wenig rosigen wirtschaftlichen Perspektive. Und wegen der flauen Weltkonjunktur gibt es auch keinen Inflationsimport durch steigende Rohstoffpreise

Der Königsweg wäre, die Defizite und die Schuldenstandsquote über mehr Wirtschaftswachstum abzubauen. Hierzu reicht
allerdings nicht ein kräftiger konjunktureller Aufschwung aus, sondern nur eine dauerhafte Erhöhung der langfristigenWachstumsrate. Leider spricht die Empirie gegen diesen Königsweg. So kommen Reinhart und Rogoff (2009) in ihrer Analyse der Schuldenkrisen vergangener Jahrhunderte zum Schluss, dass es bisher nur sehr wenigen Volkswirtschaften gelungen sei, so die Schuldenstandsquoten nachhaltig zu senken.

So verbleiben letztlich nur die unpopulären, da schmerzhaften Strategien über Einnahmenverbesserungen oder Ausgabenkürzungen. Hierbei ist es empirisch belegt, dass Kürzungen auf der Ausgabenseite durchweg nachhaltiger sind als der Weg über Einnahmenverbesserungen. In der Realität wird man aber beide Konsolidierungswege einschlagen müssen. In Griechenland, Portugal und Spanien wurden Kürzungen bei den Gehältern im öffentlichen Dienst durchgesetzt, Einstellungsstopps verhängt, die Rentenleistungen zurückgenommen und Steuern und Abgaben erhöht. Selbst Italien scheint die Warnsignale der Finanzmärkte verstanden zu haben und hat vor kurzem ein durchaus ehrgeiziges Konsolidierungsprogramm aufgelegt.

Während die Länder der Eurozone immerhin begonnen haben, ihre haushaltspolitischen Hausarbeiten zu machen, ist die Situation in den USA und Japan um einiges vertrackter. Beide Länder haben eine höhere Schuldenstandsquote als die Eurozone als Ganzes. Bisher sind die Regierungen nicht durch einen ehrgeizigen Konsolidierungswillen aufgefallen. Das geht so lange gut, wie es Anleger gibt, die bereit sind, diesen Ländern zu niedrigen Zinsen Geld zu leihen. Wollen diese beiden Länder auch in der Zukunft nicht von den
Finanzmärkten «bestraft» werden, führt kein Weg an einer Rückführung der Schuldenstandsquote vorbei, nicht zuletzt über eine Erhöhung von Steuern. Das ist bitter, aber realistisch. Die hochverschuldeten Staaten – und damit auch deren Bürger – haben viele Jahre über ihre Verhältnisse gelebt. Nun werden sie zur Kasse gebeten.

Für die Schweiz gibt es aber eine relativ gute Nachricht zu vermelden. Für sie gilt, mehr noch als für Deutschland, in Sachen Staatsverschuldung die alte Volksweisheit: «Unter Blinden ist der Einäugige König.»

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