(4) Föderalismus als Hindernis

Deutschlands Erfahrungen mit dem Föderalismus unterscheiden sich deutlich von jenen der Schweiz. Ein wichtiger Grund dafür liegt in der konkreten institutionellen Ausgestaltung, aber auch in der Einbettung im Ganzen des politischen Systems.

«Die Bundesrepublik Deutschland ist ein […] Bundes- staat», steht in Art. 20 Abs. 1 des deutschen Grundgesetzes, und in Art. 79 Abs. 3 wird verstärkend hinzugefügt: «Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung […] berührt wird, ist unzulässig.» Mit diesen beiden Grundsätzen wird Deutschland als Föderalstaat charakterisiert. Doch die Deutschen sind mit ihrem Föderalismus nicht glücklich geworden. Er wurde nach dem Ende des Kaiserreiches über Bord geworfen, aber nach dem Zweiten Weltkrieg von den Westalliierten gegen den Willen des Parlamentarischen Rates erneut vorgegeben.1

Widerstand gab es damals vorab bei der Finanzverfassung. Die Alliierten wollten jedem Bundesland Finanzautonomie gewähren. Jedes Land sollte frei über seine Einnahmen und Ausgaben beschliessen, kein Land sollte auf Kosten eines anderen leben können. Doch gewichtige Wortführer des Parlamentarischen Rates, die eine Karriere im Bund anstrebten, wollten die Finanzmacht beim Bund zentralisieren. Nach längerem Hin und Her setzten die Alliierten schliesslich durch, dass wenigstens die wichtigsten Steuern, namentlich die Einkommens- und Körperschaftsteuer, den Ländern verblieben. Doch mit allerlei Tricks holte sich der Bund diese Steuern in den Bereich seiner Gesetzgebung zurück, sicherte sich grosse Teile der Steuereinnahmen, und auch bei den Ausgaben dominiert er heute die Bundesgesetzgebung. Nur etwa 10 bis 15 Prozent des Haushaltsvolumens der Länder beruhen auf länderautonomen Gesetzen. Der grosse Rest ergibt sich aus Bundesgesetzen, die die Länder im Rahmen des Vollzugsföderalismus umsetzen müssen. Die Bundesregierung kann den Ländern dabei nichts befehlen; über alle Gesetze, die diese ausführen, bestimmen sie in der zweiten Kammer, dem Bundesrat, auch mit. Da im Bundestag und im Bundesrat oft unterschiedliche Mehrheiten dominieren, sind im deutschen Zweikammersystem Konflikte vorgezeichnet.

Die Schweizer Leserschaft wird fragen, weshalb das eidgenössische Zweikammersystem nicht ähnliche Blockaden verursacht. Vom deutschen Zweikammersystem unterscheidet es sich in drei Punkten. Erstens geht die Gesetzesverflechtung in der Schweiz weniger weit; insbesondere haben die Kantone ihre eigenen Steuern mit eigener Gesetzgebungshoheit. Zweitens wirkt das Referendum in der Schweiz als einigende Kraft im Hintergrund. Gesetze ohne die antizipierte Zustimmung der Stimmbürger zu verabschieden, hätte hier wenig Sinn. Die Möglichkeit des Referendums zwingt zum Konsens. Drittens werden beide Kammern, National- und Ständerat, von ähnlich gesinnten (bürgerlichen) Mehrheiten dominiert; auch dies vermeidet Blockaden.

Schon lange wird in Deutschland die kontraproduktive Konstellation von Bundesregierung und Bundestagsmehrheit auf der einen und Bundesrat auf der anderen Seite beklagt. Im Jahr 2003 unternahmen es die beiden Kammern, in der sogenannten Föderalismuskommission Kompetenzen zu entflechten, diese exklusiv dem Bund oder den Ländern zuzuordnen und dadurch Vetoblockaden zu vermeiden.

Für die Verhandlungen wurde die Seite des Bundestages durch die Regierungspartei mit ihrem Fraktionsführer Franz Müntefering, die Mehrheit des Bundesrates durch den Bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber vertreten. Ein wesentliches Wort hatte die Bundesregierung mittels beratender Mitglieder und eigener Arbeitsgruppen mitzureden. Ausserhalb der Verhandlungen traten Bundesminister (wie etwa Bildungsministerin Edelgard Bulmahn) mit ihren Interessen an die Öffentlichkeit, besetzten Themen, postulierten Tagesordnungspunkte und beeinflussten damit den Gang der Diskussion und deren Ergebnisse.2

Im Zuge der Verhandlungen einigten sich die Ministerpräsidenten der Länder auf einen gemeinsamen Standpunkt für das Gesamtprojekt. Eigentlich müsste man vermuten, diese gemeinsame Länderposition hätte auch auf Bundesebene eine Konsensposition darstellen müssen – wenn die Ministerpräsidenten das tun, wofür sie von ihren Wählern gewählt worden sind, so sollte der Konsens unter ihnen auch eine Mehrheit im Bund ergeben. Gerade das war aber nicht der Fall. Im Dezember 2004 scheiterte die Föderalismuskommission unerwartet an scheinbar marginalen Fragen des Bildungswesens und der Vertretung der Länder vor der EU.

Um das Scheitern der Kommission ist viel gerätselt worden. Wie kann ein Konsens der Ministerpräsidenten der Länder und ihrer mut-masslichen Wählerschaft zu einem Dissens mit Bundespolitikern führen, hinter denen…

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Wolf Lotter, Autor und Mitgründer von «brand eins»,
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