(3) Wenn der Ausnahmezustand zur Regel wird

Ausserordentliche Zeiten bedürfen ausserordentlicher Massnahmen. Klingt gut. Und ist schnell gesagt. Was aber sagt man damit genau? Analyse einer zweischneidigen Rhetorik.

«Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.» Dies schrieb der Staatsrechtler Carl Schmitt in seiner «Politischen Theologie» von 1922. Heute herrschen Ausnahmezustände weltweit: auf den Weltfinanzmärkten, im Welthandel und in der weltweiten Wirtschaftspolitik.

Der Ausnahmezustand legitimiert seine eigenen Superlative. So greift man als «ultima» ratio oder (lender of) «last» resort auch zu «allen» oder «letzten» Mitteln. Dies sind Mittel, die unter gewöhnlichen Umständen aus guten Gründen als nicht markt- oder systemkonform, als wenig verfassungs- oder verhältnismässig oder auch als schlicht ökonomisch schädlich abgelehnt worden wären. So wird etwa die systemwidrige Verstaatlichung von Banken und Hypothekarinstituten bis hin zu Automobilherstellern mit dem Hinweis auf deren systemwichtige Bedeutung angeordnet, angeboten oder angedroht. Zu den aussergewöhnlichen Mitteln zählt auch die unter Berufung auf die akute Ausnahmesituation betriebene, fast nur noch in Billionen zu messende Steigerung geldpolitischer Kreditschöpfung und fiskalischer Kreditnutzung.

Souverän im Sinn von Carl Schmitt sind nicht die Bürger, sondern die Politiker, die über den und in dem Ausnahmezustand entscheiden müssen. Wobei «Souveränität» nicht bedeutet, frei das tun zu können, was man gerne möchte, sondern eher, sich genötigt zu fühlen, das tun zu müssen, was man ohne den Ausnahmezustand nicht tun würde. Souveränität und Getriebensein schliessen sich nicht gegenseitig aus. Jedenfalls verlieren die Bürger im Ausnahmezustand typischerweise Konsumenten- und Bürgersouveränität an den Staat. Es hat sich «eingebürgert», den Bürger als hilfsbedürftig und «den Staat» als Retter in der Not zu definieren. Das hat seine Logik, aber auch seine Dialektik: die Bürger (Prinzipale) rufen in jeder Not nach dem Staat – sie bringen aber gleichzeitig genau denjenigen, die über den Ausnahmezustand «entscheiden», den Parteipolitikern nämlich, das geringste Vertrauen entgegen (wie Umfragen für Deutschland beharrlich belegen).

Der Markt dagegen wird nicht idealistisch deduktiv, sondern empiristisch induktiv beurteilt: wenn einzelne Manager unfähig und korrupt sind, diskreditiert das «den Markt». Deutsche, aber auch etwa Franzosen glauben deshalb an «den Staat» (Eidgenossen vielleicht etwas weniger). Amerikaner, aber auch Briten glauben dagegen gerne vor allem an sich selbst – und überheben sich damit auch gelegentlich. Der amerikanische Ökonom Paul Krugman etwa machte sich einst (1999) in der «New York Times» lustig über den deutschen Dirigismus: «Why Germany Kant Kompete» (sic). Weil die Deutschen allzu fest an Kantschen kategorischen Imperativen kleben, an einer prinzipiengeleiteten Ordnungspolitik (ein Wort, das es im Englischen tatsächlich nicht gibt) und einer «Obsession» für stabiles Geld. Amerika habe es da besser, weil man in Philosophie und Privatleben zwar eher «sloppy» sei, aber im Einzelfall pragmatisch das jeweils Nützliche wähle. «Yes we can!» Ein kantianisches «Nein, man soll nie», die glaubwürdige Bindung an Prinzipien wie Schuldenbremse, Geldwertstabilität oder privatrechtliche Haftung, dürfte wohl die jetzige Krise in diesem Ausmass verhindert haben – im Ausnahmezustand aber werden solche Imperative ausser Kraft gesetzt, denn Not kennt kein Gebot.

Das hat freilich Folgen. Der italienische Philosoph Giorgio Agamben sieht im Ausnahmezustand «immer mehr das herrschende Paradigma des Regierens» und bemerkt auch für konstitutionelle Demokratien eine üblich gewordene Praxis, «einen permanenten Notstand zu schaffen (wenn er auch nicht im strikten Sinn ausgerufen wird)». Zu den «Wesenszügen des Ausnahmezustands» gehöre nicht nur die «Vermischung von Akten der Exekutive und Legislative», sondern auch die Verwässerung der Herrschaft des Rechts: «Der Ausnahmezustand definiert einen Zustand des Gesetzes, in dem die Norm zwar gilt, aber nicht angewandt wird (weil sie keine ‹Kraft› hat), und bei dem auf der anderen Seite Handlungen, die nicht den Stellenwert von Gesetzen haben, deren ‹Kraft› gewinnen.»

Beide Aspekte lassen sich heute (wie in vorigen Krisen auch), zumindest in der Tendenz beobachten. Die Normen der Verschuldungsgrenzen des Art. 115 GG oder des europäischen Stabilitätspaktes sind zwar nie schlechthin aufgehoben worden, werden aber immer wieder durch die normative Kraft des wiederkehrenden Ausnahmezustands entkräftet und ignoriert. Dies ist immerhin durch «Ausnahmeregelungen» jeweils legalisiert. Die Geschichte der allzuhäufigen Inanspruchnahme von Ausnahmeregelungen, wie «Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts» für Art. 115 GG, oder «vorübergehendes Defizit» im EU-Vertrag (Art. 104), stützt jedoch die These des sich perpetuierenden und normalisierenden Ausnahmezustands. «Kraft» gewinnen dagegen in der Krise Handlungen, die wenig mit Gesetzen zu tun haben. Die soeben, «vorübergehend», in Kraft getretene deutsche «Lex Hypo-Real-Estate» etwa dient allein der Einschüchterung verbleibender Aktionäre eines Instituts mit der Drohung der Enteignung. Es ist prozedural verfassungsmässig verabschiedet worden. Es widerspricht aber dem Geist und der Definition eines echten «Gesetzes», wonach etwa gilt (Art. 19, Abs. I GG): «Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten.»

Auch dies kann langfristige ökonomische Folgen haben. Über die Auslöser der Grossen Depression wird heute viel debattiert. Über die ungewöhnliche Länge der «Great Depression» – ihre «Great Duration» – wurde dagegen weniger geforscht. Eine wichtige Rolle dürfte der anhaltende Rückgang privater Investitionen gespielt haben. Roosevelts New Deal war nicht nur durch gigantische staatliche Investitionsprogramme gekennzeichnet, sondern auch durch eine Zunahme staatlicher Notstandsverordnungen und Regulierungen, die private Investoren dauerhaft verunsicherten. «Regime Uncertainty», die Unklarheit darüber, mit welcher Art von Wirtschaftsordnung, von Eigentumsrechten, Steuerbelastungen, Gewerkschaftsmacht und Ähnlichem für die anschliessenden Jahre zu rechnen sein würde, dürfte die anhaltende Dauer der grossen Depression zu einem guten Teil erklären. Auch dies gilt es zu berücksichtigen, wenn heute ein Ausnahmezustand erklärt wird, in dem nur sicher ist, dass nichts mehr sicher ist.

Den Entscheidern über den Ausnahmezustand (Partei- und Regierungspolitikern) partout niedrige Motive zu unterstellen, wäre billig und falsch. Ihnen (wie jedem Wähler oder Banker) ein gerüttelt Mass an Eigeninteresse zu unterstellen, ist freilich realistisch. Was folgt daraus? Eine gewisse, auch empirisch belegbare Gefahr, dass der Ausnahmezustand zur Regel, zur polit-ökonomischen Sperrklinke wird, die (sowohl bei gelungener als auch bei misslungener staatlicher Intervention) zu mehr staatlicher Anmassung führt und in der Folge auch mehr Krisen langfristig begünstigt.

Der amerikanische Ökonom und Autor Robert Higgs hat in seinem Buch «Crisis and Leviathan» mehr als 100 Jahre des Staatswachstums in den USA empirisch untersucht. Die These eines säkularen Trends hin zu mehr (Bedarf an) staatlicher Aktivität, infolge etwa von Industrialisierung und Urbanisierung, ist demnach empirisch wenig stichhaltig. Vielmehr zeigt es sich, dass staatliche Eingriffe besonders in Zeiten des Ausnahmezustands (Kriege und Wirtschaftskrisen) enorm gewachsen – und danach nicht mehr auf Vorkrisenniveau (oder -trend) gefallen sind. Dies bezeugen nicht nur einfach fassbare Grössen wie Staats-, Verschuldungs- oder Staatsdienerquote, sondern auch der Anstieg staatlicher Interventionsbefugnisse. Krisen werden zur Sperrklinke: sie liefern jeweils (durchaus plausible) Gründe für eine Ausweitung staatlicher Macht zur Bewältigung des Ausnahmezustands – aber die Macht bleibt, auch wenn der Zustand beendet ist. Für die Existenz eines solchen Sperrklinkeneffekts wiederum bieten sich mindestens zwei politökonomische Erklärungen an.

Unbeabsichtigte Nebenwirkungen und die langfristige Logik der kurzfristigen Intervention. Die Geschichte der Wirtschaftspolitik ist eine Geschichte unintendierter Nebenwirkungen selbst durchaus wohlintendierter Interventionen in der Krise. Am Beispiel zunächst auf konkrete Notlagen eng umgrenzter Gruppen abzielender Massnahmen hat dies schon 1929 Ludwig von Mises’ «Ölflecktheorem» illustriert: um die Nebenwirkungen des vorigen Eingriffs, etwa eines Höchstpreises für Milch, zu mildern, werden immer weitere Eingriffe notwendig (Rationierung, Subventionierung, Höchstpreise für andere Güter). Bezogen auf die aktuelle Krise, drängen sich einige Parallelen zu dieser Logik auf. Die Absicht der amerikanischen Regierungen (beider Lager), jedem Bürger den Weg zum Eigenheim durch billigen Kredit bei minimaler Eigenkapitaldeckung und Haftung (auch der Hypothekarbanken) zu ebnen, mag sozial motiviert gewesen sein – hat aber am Ende des Immobilienbooms eine Kaskade von Folgeproblemen losgetreten, die nun alle Beteiligten, und schlimmer noch: Unbeteiligten, belasten. Gleiches gilt für das jeweils kurzfristig erfolgreiche «Krisenmanagement» der amerikanischen Notenbank, die mit billigem Geld unter grossem Jubel der Börsen immer wieder kleinere Krisen überdeckt hat, dabei aber langfristig einen gefährlich inflationären Ölfleck ins Globale hat wuchern und entzündbar werden lassen.

Wiederwahlrestriktion. Zur Brandstiftung im Ausnahmezustand seitens der Feuerwehren gehört auch das fiskalische Entfachen teurer Strohfeuer in der Absicht, ein wenig Sonnenschein ins Dunkel der Krise zu bringen. Staatliche Infrastruktur- oder Steuersenkungsprogramme, die jetzt zeitlich vorgezogen werden, aber langfristig ohnehin sinnvoll gewesen wären, sind nicht zu beanstanden. Hier mag die Krise als Chance wirken, dass beim «Alles»-Tun auch etwas getan wird, was dauerhaft wachstumsfördernd wirken könnte. Weit grösser scheint aber die Verlockung zu sein, jetzt das zu tun, was dauerhaft verbrannte Erde hinterlässt. Diese Folgen sind dann aber das Problem der Folgenden – der folgenden Regierungen und der folgenden Generationen von Steuerzahlern.

Dass die deutsche «Abwrackprämie» für Autos ökonomischer (und wohl auch ökologischer) Unsinn ist, ist so offensichtlich, dass diese Mass-nahme schon nicht mehr unter «unbeabsichtigte Nebenwirkungen» zu diskutieren ist. Eher ist von politisch rational beabsichtigten Wirkungen im Hinblick auf die anstehenden Wahlen auszugehen. Die Logik des Ausnahmezustands hat sich auch hier Bahn gebrochen. Der anfängliche Versuch, zeitlich und umfänglich begrenzt 1,5 Milliarden Euro an Geldern anonymer oder gleichsam ungeborener Steuerzahler dafür zu verwenden, dass wählende oder lebende Autobesitzer ihren Wagen verschrotten (was sie entweder ohnehin schon oder sonst noch nicht getan hätten), war, politisch, ein «Erfolg»: hinreichend viele liessen sich gerne auf Kosten aller beschenken. Nun wird diese «Prämie» auf 5 Milliarden Euro aufgestockt, schliesslich müsse die enorme «Nachfrage» auch der anfänglich Zögerlichen gerecht befriedigt werden. Dies bestätigt die Theorie des Sperrklinkeneffekts: was einmal als politisch kurzfristig wirksam erkannt wurde, hält wohlfeilen Beteuerungen der Befristung nicht stand – auch wenn es als ökonomisch langfristig schädlich erkennbar ist.

Zurück zum Anfang, zum Fachmann für Ausnahmezustände, Carl Schmitt. Er unterscheidet zwei Motive bei der Erklärung des Ausnahmezustands: die ursprüngliche verfassungsmässige Ordnung in Zeiten der Krise im Kern retten zu wollen, oder eine revolutionäre Ordnung an ihre Stelle zu setzen. «Krisis» heisst «Entscheidung». Im Ausnahmezustand wird allzuleicht die Entscheidung zwischen Extremen gefordert: zwischen konservativer Bewahrung überkommener Ordnungen und Praktiken einerseits oder revolutionärer Negierung oder Umwertung tradierter Ordnungsprinzipien anderseits. So weit sind wir zum Glück noch nicht. Diese Krise ist ein Anlass zur Reform der Spielregeln für alle Akteure in Wirtschaft und Politik: für Investmentbanker, Notenbankchefs und Sozialpolitiker – letztlich für jeden. Weder Marktwirtschaft noch Demokratie muss in einem Ausnahmezustand ausser Kraft gesetzt werden. Beide dauerhaft unübertroffenen Systeme müssen «nur» in dem Sinne reformiert werden, dass der Ausnahmezustand sich nicht perpetuiert oder allzu oft und allzu heftig wiederholt. Beide haben die Kraft dazu.

(0) Auftakt

«Fast allgemein wird heute die Auffassung vertreten, mit der Wirtschaftskrise der letzten Jahre sei das Ende des Kapitalismus gekommen. Der Kapitalismus habe versagt, er erweise sich als unfähig, die Aufgaben der Wirtschaft zu erfüllen, und so bleibe denn der Menschheit, wenn sie nicht untergehen wolle, nichts übrig als der Übergang zur Planwirtschaft.» Diese Zeilen – […]

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Heinz Zimmermann, Professor für Finanzmarktökonomie,
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