(1) Wer arbeiten kann, soll arbeiten können

Ende Mai hat das Bundesamt für Statistik die neuen Zahlen präsentiert. Fast 139 Milliarden Franken hat sich die Schweiz im Jahr 2006 die Soziale Sicherheit kosten lassen. Seit den 1970er Jahren ist der Anteil dieser Ausgaben am Staatshaushalt von 10 auf 30 Prozent angewachsen – eine Zunahme, die bis vor wenigen Jahren weder Aufsehen noch Anstoss erregt hat. Erst langsam wird man sich der Tatsache bewusst, dass mit dieser laufenden Steigerung der Sozialkosten andere investive Bereiche, wie Infrastruktur und Bildung, verdrängt werden könnten. Weil auch für diese die Mittel erst erwirtschaftet werden müssen, wäre eine Grundsatzdebatte nicht nur über die Ursache, sondern auch über Zweck, Mass und Wirkung dieser Leistungen angebracht.

Ein knappes Fünftel der genannten Ausgaben wurde in Form von Invalidenrenten, Arbeitslosengeldern und bedarfsabhängiger Sozialhilfe ausbezahlt an Menschen, die aus gesundheitlichen, arbeitsmarktlichen oder anderen Gründen nicht in der Lage waren, ihr Einkommen selbst zu erwirtschaften. Ursprünglich galten diese Unterstützungsleistungen als Nothilfe. Mit dem Auf- und Ausbau dieser Versicherungen haben sie sich zu einem Einkommensersatz entwickelt, der nicht nur die Existenz sichern, sondern auch soziale Integration ermöglichen soll. Stetes Wirtschaftswachstum sorgte dafür, dass der Staat umverteilen konnte. Die Leistungen wurden dem generell wachsenden Lebensstandard angepasst, und Krisen wurden überbrückt, indem die Unterstützungsleistungen erhöht wurden.

Offenbar gab es keinen Anlass, diese Entwicklung in Frage zu stellen. Bei der Invalidenversicherung, deren Rentnerzahl und Ausgaben sich stetig nach oben bewegten, war die Politik bis weit in die 1990er Jahre nicht willens, sich mit den möglichen Ursachen dieser Entwicklung zu befassen.

Statt sich nun aber mit grundsätzlichen Fragen der sozialen Sicherung auseinanderzusetzen, verfällt man vorzugsweise dem Fatalismus oder einseitigen Schuldzuweisungen. Während sich die einen an der Feststellung stossen, dass unsere Wirtschaft offenbar nicht in der Lage sei, alle Menschen im erwerbsfähigen Alter in den Arbeitsmarkt einzubinden, erregen sich andere Gemüter an spektakulären Fällen von «Missbrauch». Die Forderungen, die daraus abgeleitet werden, liegen auf der Hand: «mehr Sozialleistungen», propagieren die einen, «grössere Arbeitsanreize und eine strengere Handhabe», die anderen.

Die Frage, ob Menschen, die ihr Einkommen nicht selbst erwirtschaften können, aufgrund äusserer Umstände oder aus eigenem Verschulden in diese Situation geraten sind, ist so alt wie die gemeinschaftliche Sorge um das Wohl der Benachteiligten. Bereits Thomas von Aquin unterschied im 13. Jahrhundert in seiner Almosenlehre zwischen wirklich Hilflosen, die betteln gehen durften ohne einer Ächtung zu unterliegen, und den gesunden, arbeitsfähigen Armen. Beiden sollte geholfen werden, jedoch, dies seine Schlussfolgerung, ohne sie dadurch zum Müssiggang zu verleiten. Der Humanist Thomas Morus forderte zu Beginn des 16. Jahrhunderts eine staatliche Sozialpolitik, die von der Verteilung von Reichtum über Arbeitspflicht bis zur Zwangsarbeit reichte. Gleich nach der Einrichtung der ersten staatlichen Sozialversicherungen Ende des 19. Jahrhunderts haftete den Arbeitslosen auch schon der Ruch an, arbeitsscheu zu sein. Hinter ihnen standen freilich jene, die die Auswüchse der Industrialisierung und des kapitalistischen Systems verurteilten und gegen die Ausbeutung kämpften.

Relativiert werden muss das eine wie das andere. Von «Missbrauch» zu sprechen, ist verkürzt; denn wer die Möglichkeiten eines Systems nutzt, handelt grundsätzlich rational, auch wenn sein Verhalten moralisch verwerflich sein mag. Umgekehrt zeigen Ländervergleiche sehr deutlich, dass flexible Arbeitsmärkte in Sachen Integration am besten abschneiden.

Sucht man heute nach Gründen für die Veränderungen im Arbeitsmarkt – wie internationale Arbeitsteilung, höhere Anforderungen an Qualifikation und Leistungsbereitschaft, oder Stellenabbau – fällt sogleich das Wort «Globalisierung». Noch vor dreissig Jahren erlaubte die Mechanisierung den Niedrigqualifizierten, in der Produktion mit anspruchslosen Tätigkeiten ein relativ hohes Einkommen zu erzielen. Ein Grossteil dieser Arbeitsplätze wurde jedoch inzwischen in Entwicklungs- und Schwellenländer transferiert. Zugenommen haben seither die Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor, wo die Löhne für Ungelernte wegen des geringen Mechanisierungsgrades jedoch tiefer liegen. Niedrigqualifizierten bleibt somit nur die Alternative zwischen Einkommenseinbussen oder Arbeitslosigkeit. Ein Teil der Arbeitslosigkeit – insbesondere die Sockelarbeitslosigkeit – ist denn auch auf mangelnde Qualifikation der Betroffenen zurückzuführen. Ungelernte weisen inzwischen eine dreifach höhere Arbeitslosenquote auf als Lehrabsolventen. Dennoch ist die Forderung nach Umschulung und Weiterbildung für diese Gruppe ein Trugschluss. Denn solche Massnahmen lohnen sich gerade für diese Menschen nicht, da eine Basisausbildung fehlt, auf die aufgebaut werden könnte. Wirkungsvoller sind Anstrengungen zur Integration in den Arbeitsmarkt – eine Aufgabe, die Einsatz vom Staat, von den Arbeitgebern und vom Betroffenen selbst verlangt.

In der Tat setzen alle – nicht nur die Arbeitslosenversicherung, sondern ebenso die Sozialhilfe und neu auch die Invalidenversicherung – auf Arbeitsmarktintegration. Gerade jene hat sich mit der 5. IV-Revision, erstmals seit ihrer Einrichtung, wirklich vorgenommen, ihren Grundsatz der «Eingliederung vor Rente» in die Tat umzusetzen. Bisher, das zeigt die Geschichte der IV deutlich, war es für alle Akteure in diesem System attraktiver, eine Rente zu sprechen als die Wiedereingliederung anzustreben. Dass in die Arbeitsmarktintegration nicht nur Hoffnungen gesetzt werden, sondern darin auch ein Geschäftsfeld entdeckt wird, zeigen die zahlreichen privaten Anbieter, die sich im Bereich der Arbeitsplatzvermittlung an vermindert Leistungsfähige zu etablieren suchen.

Wer dem Markt vertraut, den stimmt diese Entwicklung optimistisch. Skeptiker hingegen sehen in ihr eher einen Kampf gegen Windmühlen, der nur zu verlieren sei. Denn, so ihr grundsätzlicher Vorbehalt, Arbeitgeber seien weder fähig noch willens, Menschen mit verminderter Leistungsfähigkeit einzustellen, da der Druck auf Produktivität und Effizienz dies gar nicht erlaube. Doch so einfach sind die Dinge nicht.

Die Beschäftigungsquote auf der einen, die Arbeitslosen-, Invaliditäts- und Sozialhilfequote auf der anderen Seite sind das Resultat des Zusammenspiels zwischen Wirtschaft und Staat. Liberale Arbeitsmarktbedingungen sorgen grundsätzlich für eine hohe Fluktuation und ermöglichen damit eine höhere Beschäftigung. Ein staatliches Auffangsystem garantiert die notwendige Sicherheit, die man braucht, um als Unternehmer oder Angestellter Risiken einzugehen. Nur müssten dabei – und das ist leider auch in der Schweiz nicht überall der Fall – sogenannte «Sozialleistungsfallen» verhindert werden. Es darf nicht sein, dass derjenige, der arbeitet, letztlich weniger in der Tasche hat als derjenige, der staatliche Unterstützung erhält.

Die demographische Entwicklung und der absehbare Arbeitskräftemangel zwingt die Arbeitgeber, der Gesundheit und Leistungsfähigkeit ihrer Mitarbeiter eine gesteigerte Bedeutung beizumessen und erhöht somit ihre Bereitschaft, auch Menschen einzustellen oder im Unternehmen zu halten, die nicht zu 100 Prozent leistungsfähig sind.

Zwischen diesen beiden Feldern – dem Arbeitsmarkt und dem Auffangsystem – beginnt sich ein Feld zu etablieren, das alle ideologischen Grenzen sprengt. Die St. Galler Stiftung für Arbeit etwa zeigt eindrücklich, dass auch mit Langfristarbeitslosen Wertschöpfung erzielt werden kann: zu 50 Prozent am Markt, zu 50 Prozent mit staatlicher oder privater Unterstützung. Dass dieser «zweite Arbeitsmarkt» von Wirtschaftsseite heute weit weniger skeptisch beurteilt wird als noch vor zwanzig Jahren, ist ein wirklicher Schritt in die richtige Richtung.

Nüchternheit und Pragmatismus zeigt sich auch darin, dass die verschiedenen Akteure im angesprochenen Feld – also sowohl Exponenten der Sozialhilfe wie der Arbeitgeberseite wie auch Ökonomen – dem letztlich utopischen Modell des «bedingungslosen Grundeinkommens» eine klare Abfuhr erteilen. Gerade das St. Galler Modell, das kein «Beschäftigungsprogramm» ist, sondern am Markt agiert, macht vor, was am Anfang aller Massnahmen zu stehen hat: die eigene Leistungsbereitschaft und die Verantwortung für sich selbst. Angestellt wird nur, wer arbeiten will. Nur wer sich selbst helfen will, erhält die Chance, dass ihm geholfen wird.